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《中国隐性权力调查》 序言 一、平视权力，只向真理低头 <span class="center">中国监察学会副会长，北京大学廉政建设研究中心主任、博士生导师、教授</span> <er h3">一</h3> 古人云，如果没有监督和制约，一切权力都将最终走向腐败。 西方有一句名言：把权力装进笼子里。 正是这条已被中外实践反复证明的历史定律——权力腐败律要求我们给权力套上枷锁和缰绳，要给权力的运行以全方位、全过程的监督。而新闻媒体的监督是在所有监督形式中最有力量的一种。 出自新华社记者李松之手的一书，就给我们一本鲜活的政治教材，让我们能够看到新闻监督权力的魄力和魅力所在。李松凭着学者的社会良心，循着记者的敏锐触觉，用犀利的文笔、理性的语言，以深度调查报道的方式，为中国权力场作了全身的X光扫瞄，捕捉中国隐性权力的栖身角落，为读者解读了当今中国最鲜活的政治生态。 我与李松相识已多年。大概半年前，在国家行政学院举办的一次反腐论坛上，我偶遇李松，他就说有出版社正准备为其出版一本时政类的书，嘱我到时为之作序云云。当时太忙，也没多想便匆匆应承下来。 2010年冬的一天，李松把这部的电子版发给我，说这本书将很快出版面世，序言在两周内就要交付出版社。 这是一次难得的比较完整地阅读李松作品的机会。这部书分为“权力制衡”“民主平等”“政策法治”“公民社会”四部分，共收录了他2005年以来发表在《半月谈》上的62篇作品。 这些作品，几乎都涉及了权力的监督，涉及了公民社会的追求——平等、法治和自由。李松的关注领域从驻京办到培训中心，从公车改革到公务接待，从官员出书到官员出国，从干部挂职到干部年轻化，从秘书升迁到秘书腐败，从公务员收入到公务员工资……李松视线扫描之处也都是社会公众关注的焦点、难点、热点问题。这些方面，李松深入解开了涉及事件的内幕，并借用专家学者的分析和解读，给了读者有深度的思考。 其实，对于有着五千年文明史的中国来说，权力制度和权力监督的制度设计并不缺乏。但为什么很多研究者认为，腐败问题是权力之“癌”，是一种无药可治的不治之症呢？其中一个很明显的原因就是，只靠制度反腐败，是不可能成功的。事实证明，我国对权力腐败的方方面面都有明文规定，但这些规定对于“隐性的权力”来说，却常常成为一纸空文。这种现象让很多政治学者深感困惑，有些学生也因此把政治学当作“伪科学”。 “道高一丈，魔高一尺”，在政治权力的角逐场上，权力的博弈让很多腐败走向“地下”，权力腐败之癌细胞逐步向政治肌体转移渗透，变成更多更难根治的腐败顽疾。李松把这本书定义为“中国隐性权力调查”，就是对中国的腐败问题做更深层次的观察和诊断，因而也是更加深层次的更加系统的“反腐败”。这种探索的深度是前人所未尝涉及的。如果说阳光是最好的防腐剂，那么，反腐败的前提就是需要有人把隐蔽得最深的黑暗揭露出来，打开天窗，引进阳光。李松的正是承担了这一光荣而神圣的使命。 <er h3">二</h3> 可以说，李松的勤奋成就了他今天的成绩。从进入新闻界，李松涉足过时政、教育、社会等多个领域，其作品被广泛转载，但影响最大的要数时政类作品，而所选作品，也均为从时政类作品中精选而出。 通过阅读全书，不难发现李松是一名抱有新闻理想且极具思辨能力的职业记者，他以对新闻的敏锐及独特的视角，往往给人耳目一新的感觉。这些作品虽独立成篇，但有着内在紧密的必然联系，涉及我国公权力多个领域隐性权力问题，包括其形成的制度原因、危害以及解决方案。 还在五年前，李松就以《“驻京办”：地方第二行政中心？》一文，首次揭开“驻京办”这个神秘机构的内幕，受到多位中央领导的批示，也引爆了中国社会与国外舆论对中国“驻京办”现象持续至今的高度关注。 从那时起，我就能经常能读到李松的作品。他的新闻触角，也逐步从多个领域聚焦到时政领域，并且对隐性权力问题进行着不懈的研究和探索。在我的记忆中，能持续多年地关注这个领域的中国记者，极其少见。而李松便是其中一位。 尽管我国在2008年5月1日实施《中华人民共和国政府信息公开条例》，但事实是，在如今有些地方，信息屏蔽现象还是比较严重，这为公权力的滥用提供了土壤。李松在公权力的缝隙中，冷静地洞察和审视着这一切。 多年来，李松始终以亲历者的身份，把所看所思的事件，通过精心梳理，然后沉淀下来，最后理性地呈现给读者。虽然是监督性报道，但其出发点是善意的、建设性的。每篇作品反映的问题，都通过探寻事件背后的真相，请大量的专家、学者，提出不少合理化建议。这也使得他的作品，与其他调查型记者的作品相比，更具有说服力与可读性。 我认为，记者的责任不仅是揭露事件的真相，更是要寻求到解决问题更科学、更合理的路径。在这方面，李松的做法，无疑值得肯定。这是现实中很多监督性报道所缺少的理性和智慧。 李松曾说，在调查性报道中，要尽量做到报道平衡，尽可能给每一方，尤其是受到指证的一方说话的机会。在证据的使用上，尤其避免“一边倒”的证据筛选方式，尽量从不同的角度和立场选取事实，平衡、客观地使用证据。从李松的所有作品来看，他一直在遵循这个原则。 在中国社会的转型时期，把握好媒体、政治权力与公共利益之间的共生关系，将事件真相还原给公众，从而恪守媒体的客观报道，既凸显了媒体的权威性和公信力，也验证了记者的良知与职业道德。 但要清楚地看到，在当今社会，要“探寻事实真相”并非易事。因为真相总是处在一种动态与各方利益的博弈之中，这是一个需要无畏的勇气和牺牲精神，才能最终逼近和抵达的目标。 作为一名职业记者，李松始终平视权力，并不懈地追寻权力背后的真相，他期待面对一个真实的世界，尽管它是残缺的，有时甚至是让人痛苦的。但我相信，在李松以后从事的记者生涯中，能让他低头的，只有真理！他还能写出更多无愧于这个时代、无愧于这个社会、无愧于百姓的优秀作品来。 是为序。 序言 二、他必成为醒目坐标 <span class="center">中国社会科学院新闻与传播研究所所长、博士生导师、研究员</span> 记不清是前些年的哪天傍晚，我在家中接到一个电话，对方自报家门说：“我叫李松，是新华社记者。有一个问题想向尹老师请教。”于是，我跟这位带着浓厚南方口音的记者进行了一个多小时的愉快交谈。过了几天，他又打电话，说稿子已写好，便念出全文，让我听听是否符合原意。我很惊讶他的抓住要害的本事和画龙点睛的能力。 从那以后，我与李松荡起双桨，开始了我们之间怀有共同目标的友谊航程。隔一段时间，我就会有一次心甘情愿地主动配合李松的采访。我们的交流有问答，也有争论；有讨论，也有质疑；有观点，也有建议。我们的话题相当广泛，当然“挑事”的一方总是李松，我不过是积极的响应者。最重要的是，我们议论的话题相当敏感，诸如驻京办、秘书腐败、官员腐败、官本位、官员学历造假、公车改革、科研经费“黑洞”、网络舆情、民间反腐等。不敏感的话题，从不纳入我们的视野。每次采访完后，他总是依照规矩行事，一定要征得对方同意才发稿。李松是很懂事、守本分、重然诺的人。 多年交道，我与李松已从采访者与被采访者的工作关系，早就上升为相互认知度很高的朋友关系，相互了解的程度越来越深，相互默契的配合也越来越优。作为一名专司社会调查的记者，我以为李松身上有三个亮点： 一是爱党爱国，忠于职责。新华社是国家通讯社，新华社记者理应忠诚于党、服务于国。在交往过程中，我强烈地感受到李松的忠诚意识。我曾经问过他：你采访的都是非常敏感的话题，你难道就不怕得罪人、就不怕影响你的前程？他很平静地回答：“反正我的目的是为党好、为国家好、为民族好！”说实话，像李松这样政治胸怀的记者，恐怕现在已经不多了。可能我平常接触的纸媒记者较多，他们喜欢发牢骚、泄情绪的事情，我早已习惯。为工作而应付，为写稿而求生，其余的能不管的就不管，除非与切身利益直接有关。李松也是凡人一个，但他却是将记者职责赋予了深刻内涵的人。凭借这一点，李松比一般记者的襟怀显得更加宽广。 二是正义在手，正直在胸。李松涉及的话题都是直接关系到我国政治生活和社会生活，有的心惊胆战，有的触目惊心。没有热烈正直和浓烈正义的人，是没有勇气去触碰这些话题的。人们常说：记者是专为社会打抱不平的行当。这话不错，但说起来容易却做起来难。有的记者开初还一腔热血，打了几个小仗胜利，便神气高涨；跟着吃了几个败仗，便垂头丧气，再也不干了，连说：头痛、头痛，碰不得、碰不得！李松则不然，他始终保持着高昂的热情，保持着率真的执著。我不相信李松就一直那么顺畅，他就没有走过麦城。我未问过李松遭遇挫折的经历，但我看到的是，李松的正义、正直从未被风干和离弃，天赋社会良知推动着他的激情终年不减。因此，他始终保持着良好的工作状态和强烈的进取精神。这在当下记者群体中，是一种难能可贵的职业品格。 三是精于钻研，勤于思考。李松思考的问题都是来自现实的，没有对现实问题的高度敏感，也就不可能对现实问题高度关注。李松的思考不是浅层次的，而是深层次的；不只是提出了问题，更高一筹的是还贡献出了解决问题的思路和办法。对目前中国现状，能看出问题的不在少数，许多人对此不满，常常是怨天尤人，骂爹骂娘。其实，发牢骚是天底下最容易的事，而恰恰最不容易的却是寻求解脱的门道。李松重视问题的提出，更突出问题解决的出路。我发现，我与他经常争论的不是问题本身，而是问题解决的对策建议——既不能空泛，又要有操作性；既是善意的，又是建设性的。这样的目标选项，真的很难做到，一定要精心思考，反复权衡利弊得失，才能做得出色。李松的批评有时很尖锐、很直面，但他从不出格，也从未越位。我曾问过他如何把握好这个分寸，他的回答简单而明了：只有心是善良的，才能做到爱之深、责之切！我也经常看到一些评论，有的确实骂得淋漓酣畅，但骂完了什么办法也没有；更有甚者，有的批评完全丧失了立场，或者心术不正。李松的调查报道卓尔不群，他不是出气，而是寻求出口，解决问题的出口。他力求把主观动机和客观效果有机地统一起来，而不是将两者分开。在这一点，李松的优点和长处明显地有别于其他许多记者。 这些年来，李松勤奋地思考，勤奋地奔波，勤奋地写作，结集成了这部书稿。翻阅这些篇章，仿佛感到一颗关注中国、关注民生的红心在纸上突突跳动。他的勤奋，终于得到了社会的回报和认可。人们终于注意到了：在中国新闻界，还有这样一位专司调查性报道的新闻记者！一位有作为、有成就的新闻记者！ 李松已为社会知名，但我想他不会满足于此。本书的出版于他，肯定不是句号，而顶多是一个分号。我相信，依李松的智慧、才华和能力，沿着这条道路继续走下去，锲而不舍，孜孜以求，再干出一段辉煌业绩，他必将在新闻监督和调查报道史上成为一个醒目坐标！ 他是能做到的，他也一定能够做到。不信，我们拭目以待。 以此为序，书不尽意。 第一篇 权力制衡——解决腐败的最佳途径 第一章 驻京办：地方“第二行政中心”？ 不受约束的权力必然腐败，绝对的权力导致绝对的腐败；道德约束不了权力，权力只有用权利来约束。 “驻京办”如果陷入了“应酬”和“接待”事务中不能脱身，极可能演变为当地政府在首都设立的非理性的第二“行政中心”。 在北京，随处可见全国各省、自治区、直辖市驻京办事处及其地、市、县驻京联络处（以下通简称“驻京办”），这些看似普通的外地特派驻京机构，形成京城特有的一道风景线。 根据国务院机关事务管理局驻京办事处管理司提供的数据显示，截至2005年5月25日，各省、直辖市、自治区、经济特区以及中央级的大企业等在京共设办事处52家。但记者调查了解到，至于未经批准的大型国企和地方政府、亦或地方政府某一部门在北京设立的办事处、联络处更是不计其数。 “驻京办”在促进派出地和首都北京的经济发展上发挥了重要作用。但由于种种原因，近年来“驻京办”工作人员职务犯罪人数不断攀升，许多省（市、区）发生的震惊全国的腐败案件，其驻京机构相关负责人都榜上有名。 事实上，“驻京办”的非常规运作模式使其在整个政府机关序列中的地位十分微妙和特殊，而由此衍生的问题亟待国家主管部门进行规范与解决。 <h3>“活动”能量超乎想象</h3> 日前，北京市官方网站“首都之窗”发布《关于外地政府（企业）驻京办事机构的若干规定》，欢迎各地政府和企业来北京设立办事机构。其中规定：“各省、自治区、直辖市人民政府所辖政府部门、地级市人民政府包括行政公署，州、盟、区人民政府、县或县级市人民政府，各地区规模以上企业，可以在北京市设立一个驻京联络处。” 记者了解到，“驻京办”的历史起源可追溯到早年的同乡会和会馆之类。当时，它的功能不外乎沟通家乡与京师之间的联系，接待来京出差的地方官员及进京赶考的家乡学子，维护家乡人在京的合法权益，等等。随着时代的发展，“驻京办”也绝不仅仅是名称的改变，其职能、作用早已有了极大的丰富和拓展。 从20世纪90年代初至今，各省、自治区、直辖市的“驻京办”在北京纷纷兴建集联络、接待和服务功能于一体的办公大楼，这些占据京城黄金地段的驻京办事机构一般以省名命名所在楼宇，几乎都是星级豪华酒店。 而“驻京办”的接待对象和服务功能也发生了巨大变化，其主要职能有两项：一是招商引资，跑部委，要项目，收集信息；二是接待地方来京办事的领导及有关工作人员等。 华东某省一位不愿透露姓名的官员告诉记者，从某种意义上讲，“驻京办”已成为地方政府和党委的驻京“大使馆”，其工作人员的“牛气”，以及他们在京城巨大的活动能量和对派出地经济发展的影响，一般人根本无法想象。 有这么一个极端的例子。2002年5月12日下午3时40分左右，北京高富水大爷亲身验证了“驻京办”的“牛气”——被一辆车弄翻在地不要紧，还被肇事者一通猛揍。这位“牛气冲天”的肇事者一边打人一边叫嚣：“你知道我是干什么的吗？”这位主儿之所以敢这么“牛气冲天”，是因为他有一个特殊的身份——黑龙江省交通厅驻京办工作人员。 记者了解到，“驻京办”人员类似的优越感，普遍来源于他们的“神通广大”。他们有自己的“联络图”，关系网纵横交错。这些终日穿梭于国家各部委机关及北京市有关单位之间的驻京机构负责人，也的确为当地的经济发展和建设做了很多工作，尤其在开展多层次、多渠道的横向经济协作公关上，为家乡发展作出了贡献。 当然，各“驻京办”的神通广大，与其平时苦心经营分不开。每逢年节，各“驻京办”都要把当地领导请到北京，广邀有职有位的“家乡人”，举办盛大的“迎春团拜会”“同乡会”“联谊会”，其目的只有一个：联络“老乡”之间的感情，编织和扩大在京关系网。 “一般来说，能办领导想得到的事，能让领导见到想见的人，是对‘驻京办’主任的最低要求。”由此，向有关领导以及上级主管部门进行“公关”，便成为各“驻京办”的首要任务，与领导沟通感情也成为“驻京办”专研的一门学问。 难道一定要采取这种非常规运作模式吗？ 广东省某市“驻京办”主任则反问记者：“现在地方政府要批项目，拉经费，不与中央相关职能部门建立好关系，怎能有所作为？” <h3>公款接待“大本营”</h3> 四川省某市一位“驻京办”主任在接受记者采访时曾坦言：“我的工作就是将礼物不露痕迹地送到领导的手中。说到公关，就是对部委司局负责人的喜好了如指掌，再据此陪他们打牌、旅游、喝酒、听戏，或买字画、古玩。礼物不在贵，贵了给人家添麻烦，也不能太便宜，关键是要投其所好。” 他的工作箴言是：“事事以领导满意为宗旨，事事以招商引资为取舍，事事以项目服务为目标。”而与上述工作相比，“驻京办”主任们感到最耗时、最无奈、最麻烦的任务还是对当地来京官员或官员家属的迎来送往。 “接机、送机，安排好吃、喝、住、行及购物是最基本的。还要时时听取意见。既然来了，就要事事想到，做好，让他们高兴来，高兴去。” 江苏某市一位“驻京办”工作人员透露，一般当地领导来京之前，“驻京办”已经把领导喜欢住的房间、喜欢吃的饭菜，出行车辆、随从人员以及来京日程事无巨细地安排好了，还要认认真真地检查一遍，不敢有半点疏忽。 湖南省某地区“驻京办”负责人无奈地告诉记者：“某些领导或他们的家属到了办事处，如同昔日皇帝到了‘行宫’一样，办事处要提供全天候服务。我做了3年的主任，不知去过多少次长城、故宫了。不陪不行啊，谁也得罪不起。”而官员及其家属来京后的所有开销，基本上也由办事处公款支付。若遇到讲原则的领导交上一点住宿费或饭钱，“所有的人都会觉得不可思议”。这位负责人还透露说：“一些领导有时会表示不住在‘驻京办’，‘不给办事处同志添麻烦’。但这并不表示‘驻京办’就没事了。相反，识相一点得把领导安排住到五星级酒店。一晚就好几千元哪，相当我们那里一个农民家庭一年的全部收入！” <h3>监管缺位下的黑洞</h3> 事实上，近年来在全国引起震荡的一些腐败大要案中，“驻京办”负责人的名字已经时时出现其中—— 在河北省原国税局局长李真案中，河北省政府驻京办事处原主任王福友（正厅级）因贪污、挪用公款、受贿三罪被判无期徒刑；成克杰案中，广西壮族自治区政府驻京办事处副主任李一洪犯贿赂罪被查办；沈阳“慕马案”中，沈阳驻京办事处主任崔力（正厅级）大肆索贿钱财，贪污公款被惩处；大庆市国税局局长那凤岐贪污受贿案中，原大庆驻京办事处办公室副主任李洪波与那凤歧勾结共同贪污被查处；广州市原政府驻北京办事处副主任兼北京广州大厦筹建办公室副主任詹敏（副厅级）受贿20万元被查处；江苏省驻京办原主任吴廷祥（正厅级）因受贿、挪用公款、玩忽职守三罪被判刑19年…… 记者在采访中了解到，上述神通广大的“驻京办”负责人之所以陷入犯罪深渊，主要有两个原因： 首先，管理与监督失控。根据《国务院机关事务管理局职能》第十二条规定，管理局“负责各省、自治区、直辖市及副省级市人民政府驻京办事处的管理和协调工作。”然而各“驻京办”的人事、行政管理、业务工作和思想政治工作，均主要还是由其派出部门负责管理。同时，管理局也“协助派出单位管理各办事处党政领导干部，进行监督检查，处理违法违纪问题。” 用人权在地方手上，国务院机关事务管理局不过是一个宏观指导机构，对“驻京办”的日常工作无权干涉。而“驻京办”在日常工作中的“非常规”运作方式常享有多种“豁免权”，当地政府大多睁只眼闭只眼。 其次，职能异化形成腐败链条。某些“驻京办”名义上为本地发展谋求中央优惠政策和商业发展机遇，实际上其职能已经异化，为地方党政官员服务成为其最主要的工作职责。 而个别腐败的地方党政官员则利用“驻京办”为自己谋求升官晋级和发财的机会，或寻找政治靠山，一有风吹草动，立即相互串通，花钱买路。 <h3>“驻京办”应回归其公共服务功能</h3> 采访中，一些专家学者对各级地方政府是否均有必要设立“驻京办”提出质疑。他们认为“驻京办”虽在促进派出地与京城的经济发展方面发挥了重要作用，但付出的社会成本非常高。在交通便利、电子通讯高度发达、网络交易方兴未艾的今天，“驻京办”的职能是加强、还是弱化值得商榷。 “‘驻京办’应适当回归其公共服务功能，尽量减少负面影响。”中国人民大学行政管理系博士生导师毛寿龙教授认为，“驻京办”如果陷入了“应酬”和“接待”事务中不能脱身，极可能演变为当地政府在首都设立的非理性的第二“行政中心”。 他建议，各级政府“驻京办”在目前应适当拓宽民本内涵，回归其本来面目，在信访、社会协调、解决外来进京人员的困难方面发挥空间更大、含义更广的作用。 “如果有必要的话，还可借助公共平台提供具体服务指南，如公民进京可得到的协助范围、条件，以及紧急援助电话和地址等。‘驻京办’绝不能仅仅成为给领导个人服务的‘驻京办’，搞名正言顺的‘特殊化’。当然，如果首都以后在这些公共服务功能上发展很完善的话，‘驻京办’在这方面的功能也可以尽量弱化。” 北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授则认为，在“驻京办”的管理上，应建立一套切实可行的长效监督管理机制。“解决”驻京办“监管失控的问题，需要双管齐下，一方面中央对大大小小的”驻京办“来一次清理，该保留的予以保留，该撤销的一定撤销。保留的要登记造册，规范管理，财务透明，接受审计。另一方面，需要增加相关部委项目审批过程的透明度，对过于集中的项目审批权给予相应制约。终止‘驻京办’‘跑部钱进’的源头驱动力。” 北京中盛律师事务所杜立元律师建议，国家审计部门对“驻京办”每年要进行统一、严格的独立审计；主要负责人离任要进行经济审计；一定级别领导干部及家属入京须申报，并将其住址向组织部门登记备案。 “从法治的角度来考虑管理，则最好由国务院制定《外地政府（企业）驻京办事处管理条例》，明确‘驻京办’的机构定位、监管权限、法律责任，等等，这样方能兴利除弊，严格管理。”杜立元说。 第一篇 权力制衡——解决腐败的最佳途径 第二章 剥除官员“隐性利益” 只有当官员利益符合了社会公平正义的要求，相关社会群体的正当利益，才可能得到根本保障。 2010年11月，在中国轻工业联合会和中国陶瓷工业协会联合举办的“2010第二届中国陶瓷艺术大师”评选结果中，江西省景德镇市委书记许爱民赫然在列。 在文化艺术领域，2010年10月刚爆出获得“鲁迅文学奖”的武汉市纪委书记车延高，11月又“诞生”了获“陶瓷大师”称号的许爱民。两则消息接连引发热议，被指是官员隐性利益不断“扩张”的明证。 在多位受访专家看来，所谓官员隐性利益，既包括灰色收入，还包括隐性特权。由于制度规范的缺失，官员易利用手中的特权，谋求诸多显著高于社会一般成员的非正当性收益，比如各种福利、特权车牌号的获得、特供烟的占有、子女上学与就业的便利，也包括通过评选获得本不该属于自己的种种奖项和称号以及延伸的“含金”收益。 “在官本位的社会背景下，官员易以公权力获取隐性利益，而公众的敏感反应，正折射出对社会资源遭到权力掠夺或变相寻租的担忧。”中央党校政法部副教授黄小勇接受记者采访时认为。 受访专家认为，官员利益应公开化、透明化，以防范公权力对公共与公众利益的肆意侵蚀。因为只有官员利益符合了社会公平正义的要求，相关社会群体的正当利益才可能得到根本保障。 <h3>官员利益悄然“扩张”</h3> 2010年12月5日，国家公务员录用考试公共科目笔试开考。据统计，这年报名人数突破141万，最终确认参考103万人，这比7年前的8.7万人高出了16倍。 小周是北京一所高校应届毕业生，他坦言：“如果考上公务员，不但社会地位高、福利待遇好、发展空间大，要是获得一官半职，工资外还有不少实惠。” 记者采访发现，有小周这样想法的考生不在少数。现实中，也确有相当数量的官员，通过运作自身掌握的公共权力和公共资源，在法定利益之外，还享受着各种各样的隐性利益。 “在健全的公务员制度环境下，官员以其公职为唯一职业，基于公职而取得的能维持其体面社会地位和生活的收入是其唯一收入，绝对禁止官员利用特权谋利，尤其是经济上的利益。”黄小勇说，“作为公权人物，官员拥有的利益，只应有合法与非法之分。合法利益包括法定的工资、奖金、福利等。而非法利益，包括利用公权力获取的财富，如贪污、受贿所得财物等。” 从记者调查的情况来看，随着反腐力度加大，灰色收入、隐性特权——这两种隐性利益，因其性质难以明确界定，为一些腐败官员提供了逃避法律制裁的途径。特别是“说不清道不明”的灰色收入，已成官员隐性利益的主要来源。 比如，2010年2月，文强案进入最后审判阶段。对于巨额财产来源不明罪，文强认为“灰色收入部分认定太少”。公诉方称他在担任重庆市公安局副局长和市司法局局长期间，红包收入仅有2.4万元。文强说“远不止这些”，全局几十个下属单位，每年春节都会给他拜年，奉上一两万元礼金。 再如，许道明是合肥市前市委副书记，江黎是合肥市商务局局长。2007年11月13日，他们成为了安徽有史以来第一对“厅+处”同堂受审的贪官夫妻。为了把无法说明来源的巨额家庭财产“讲清楚”，这对夫妻当庭大曝官员的灰色收入来源——“逢年过节几乎每个部门都能给千儿八百的”“单位内部的‘创收奖’，以工会、机关党支部名义发的钱，一概都不算，工资条上也不显示”，等等。 谈及此，国家行政学院研究员、全国政策科学研究会副秘书长胡仙芝认为：“所谓灰色收入，既不是收受贿赂，也不是权力求租所得，有的还是披着合法外衣的‘部门福利’。但仔细分析，这些收入并不是所有的公务员都有的，其背后还是权力在起作用。逢年过节，部门福利，权力集中者会比一般人的多，而人情送礼，也是谁的官阶越高、权力越大，谁的节礼就会越丰厚。这是在官本位社会中‘敬长尊权’规则下的必然结果。” 复旦大学博士孙琳曾专门研究过中国的公务员薪酬问题，据不完全统计，不少地方擅自发放的公务员津贴、补贴达300多项。 在多位受访专家看来，官员隐性利益除灰色收入外，还包括隐性特权。其中主要是“职务消费”。比如，有些官员以开会、考察名义到国内外旅游，并购置价格不菲的个人或家庭生活用品，以“职务消费”名义回到单位实报实销。在不少地方，这并不视为违规。 同样，屡遭诟病的还有公务接待中的“招待费”。据多位受访检察官透露，目前在有些地方，对官员几万元的经济问题，根本没法立案侦查——只要有人去查，官员弄出一堆招待费票据搪塞，就万事大吉了。 正因此，某些官员使用公款挥金如土。比如，原建行老总张恩照，搞一次舞会派对挥霍115万元；中石化原总经理陈同海，在职期间日均挥霍公款4万元；10年前国家电力公司在武汉召开内部会议，总经理高严住6万元一天的特大套房，午休另有每天8000元的总统套房，从家具到马桶都专门订做…… 而公车改革16年进展甚微，其深层原因，也在于触及众多官员的隐性利益。因此，发生辽宁省辽阳市实行“车改”的两区区级领导每月补贴6600元的事情，也就不足为奇。 在住房领域，公务员“团购”事件亦折射出其隐性利益。如，2010年4月，山东省安丘市一名公务员称，其所在的单位低价团购当地某高档商品房。接着，农业部也被曝光团购定向低价房。而河北省石家庄市的网友也在网上晒出了“石家庄公务员团购低价房集锦”名单。 官员子女通过种种“安排”进入官场的现象也尽人皆知。从“潜规则”到给领导子女“量身定制”职位，甚至出现“交叉安排”“考试作弊”“公示巧合”“提前内定”“人才引进”等手法。 还有官员“依权”兼职拿钱、入股取酬等。 针对官员隐性利益向各个领域“扩张”，中央编译局副局长俞可平教授坦言，最担心的就是腐败向特权转化。他说：“这实质上是让腐败合法化。现在官员的待遇已经足以保证他过体面的生活，应当减少特权，比如用车、医疗和住房等。” <h3>权力暗箱催生“与民争利”</h3> 多位受访专家认为，官员隐性利益泛滥，危害极大，挑战了社会公平正义。 “当前官员与民争利现象严重，这是超越了法律和政策界限的非法权利或离轨行为。”黄小勇认为，社会中一部分人利用自己在某个领域的特权优势去谋求其他社会领域的优势，是典型的社会不公和对社会正义的破坏。允许与权力相关的官员隐性利益存在，只会给腐败留下了制度性的“借口”。 “官员灰色收入的主要原因，还是与权力配置的特点和崇尚权力的政治文化有关。”胡仙芝认为，从当前权力配置的特点来看，公权力存在暗箱操作，是官员灰色收入难以禁止的主要原因。尽管信息公开条例已实施两年多，但在权力内部的运行中，信息不对称、信息屏蔽现象仍较严重，这为公权滥用提供了土壤；从政治文化环境来看，官员的一些灰色收入则披着合法合情合理的外衣，如人情往来等的收入。 “预算外收入的失控，也为官员攫取灰色收入提供了基础条件。”胡仙芝指出，“由于地方政府预算外收入在体制外循环，这也成为了一些官员获取灰色收入的主要渠道。” “官员隐性利益实质是公权力的不正当使用，是公权人物为了私利或小集体利益而利用权力，与权力的公共性要求是相违背的。”胡仙芝说。 她认为，官员隐性利益的危害性，主要是混淆了掌权用权的目的，模糊了权力行使的范围，扭曲了执政为民的观念，滋生了滥用权力的作风。 “官员隐性利益的存在，使廉洁从政、严格自律的道德操守受到严重腐蚀，而且与现代社会提倡的诚实守信、公平正义、清正廉洁等道德风尚格格不入，与党的艰苦奋斗的作风和求真务实的精神直接冲突。”中国好人网创办人兼总编、华南师范大学理论部副主任谈方教授接受记者采访时分析认为。 在他看来，官员隐性利益是目前官本位恶俗的根源和腐败的温床。官本位的特征，是一朝当官，多方受益，且官越大，受益越大。结果是，有些人为升官，不惜跑官买官，不择手段，甚至不惜铤而走险，蜕变为贪官、腐官。 受访专家提醒，要对官员隐性利益保持足够的警惕，以防整个官场道德防线失守，腐朽思想滋长，腐败行为蔓延。 <h3>公权需要“阳光化”运作</h3> 在多位受访专家看来，削除官员隐性利益，是一项系统工程，需要多项制度改革随之配套。当前急需在官员隐性利益普遍存在的公车改革、公务接待与公费出国的改革方面，取得实质性突破。 “官员的利益应在工资中得以彻底、充分体现，实现官员责、权、利的统一，工资以外不应存在任何特殊权利和利益。”黄小勇认为，这需要设立一套机制，来科学合理地厘定官员的合法利益和非法利益。 “剥除官员隐性利益，要以官员的灰色收入和特权利益作为突破口。”黄小勇说，“要明确取消官员的灰色收入，官员的收入除法律禁止的违法收入和合法收入外，不应存在任何中间形态。同时，随着我国民主法制建设的加快，官员各种形式的隐性特权要逐步取消或受到限制。” “要给权力运行谋求一个阳光空间。各地政务信息公开要落实到位，尤其是政府机关、政府官员以及广大公务员的有关情况，包括他们所使用的权力和资源，都应在社会公众的监督下运行。”胡仙芝说，只有充分保障公民的知情权，公众才能有效监督。同时，需加强社会舆论及新闻媒体对政府的监督。 对于防止预算外收入成为官员隐性利益的主要渠道，中国人民大学政治学系张鸣教授建议：“应建立政府行为预算硬约束的制度框架，让人大可以通过预算制约、监督政府开支。” 多位专家提出，建立健全完善的官员财产申报制度，是减少官员隐性利益的必然途径。 1995年5月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，但因申报内容完全不公开而效果欠佳。2001年6月，中央纪委、中央组织部又联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》，但据说因阻力大，也不见踪影。 记者汇集地方反馈发现，地方部门认为，推行官员收入申报制度之所以乏力，主因是由于缺乏必要配套制度，如金融实名制、客户身份识别、客户身份资料和交易记录保存、大额交易和可疑交易报告，等等。 但多位受访专家认为，官员财产申报制度难以建立的最大症结，还是受阻于利益群体。 “官员财产申报制度的推行，不是时机不成熟，而是决心不够。”谈方说，“官员财产申报所需要的配套制度，如能不断建立和完善，申报制度实施效果将会更好。但这不能成为拖延官员财产申报制度出台的理由，越往后拖延，阻力越大。” “官员财产申报所需要的配套制度，只有在切实推行官员财产申报制度的实践中，才能够不断在探索中完善起来。”谈方最后说。 第一篇 权力制衡——解决腐败的最佳途径 第三章 “培训中心”离阳光有多远 当以提高干部职工素质为目的的种种“培训中心”，偏离了“培训”这个基本的目标时，就容易成为滋生种种腐败现象的土壤。 近些年来，全国各地党政机关纷纷兴建“培训中心”，这本来是着眼于提高干部职工队伍素质，建立学习型社会的好事。但记者调查发现，其中的一些培训中心成为集餐饮、住宿、娱乐、休闲、培训等为一体的豪华宾馆，越来越偏离了“培训”的本意。 记者调查发现，一部分“培训中心”存在重复建设、盲目攀比、奢侈浪费等现象，有的甚至变成领导干部用公款“吃喝玩乐”的场所，滋生出大量腐败，严重影响了政府的形象，应引起有关部门高度重视。 <h3>悄然蔓延的“豪华培训中心”</h3> “每天开半小时的会后就去桑拿、美容、唱歌、打保龄球等，每人每天消费标准1000元。”2006年8月10日，在北京某局工作的王女士告诉记者，“单位每年都要组织员工到自己的‘培训中心’培训，时间一般2～3天。最后，还每人发一张购物消费卡。” 其实，王女士反映的这些情况，早已成为社会上“公开的秘密”。在北京，许多党政机关都建有“培训中心”，而且有相当一部分建在京郊风景区的黄金地段。 2005年5月，北京市政协委员曾广宇提出“关于规范北京市各委办局培训基地管理问题的建议”的提案，得到市纪委监察局回复。当时，市纪委监察局表示，将对已有“培训中心”进行清理、规范。 据北京市纪委监察局透露，截至2004年6月，北京这类具有住宿餐饮娱乐等功能、独立设置并在市编办登记的培训中心共有54个，其中经费形式为财政全额拨款的单位11个，1986年至2000年建立的单位有47个，占总数的87%，这期间是成立的高峰期。 2006年8月15日至16日，记者就北京这类“培训中心”的数量和清理、规范情况，曾十余次致电北京市监察局有关部门要求采访，得到的回答均“简明扼要”——“不太清楚”。其中一位工作人员称问题“太敏感”，向领导请示后会给记者一个明确答复。但直到2006年8月21日记者发稿时，也没得到任何回音。 记者调查发现，党政机关兴建“培训中心”，在全国是个普遍现象。中央各部委、各省厅局有，许多地市的党政机关、大型国有企业也在建，甚至一些边远穷县，也建“培训中心”，其中一些堪称豪华。 “全国各地风景名胜区，比如北戴河、庐山、黄山、葫芦岛等，都能看到各种‘重量级’的单位和部门建的‘培训中心’，其中一些已经偏离了培训本意。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授用简短的语言表达了他的忧虑，“上行下效，‘豪华培训中心’的泛滥就在所难免。” 全国各地党政机关“培训中心”究竟有多少，不得而知。但从媒体相关报道看，各地改制的机关酒店，无论数量还是金额，都不是个小数目。 “各地‘培训中心’内部机制大体有三类：第一类是完全由单位财政补贴；第二类是财政补贴一部分，自己对外营业赚一部分；第三类是完全市场化运作，自己养活自己。”据李成言介绍，“其中完全由单位财政补贴的‘培训中心’，占有相当的比例。” 有专家告诉记者，酒店是回报率很低的行业。一家三星级宾馆，每天的运转费用需要10万元左右。这些所谓的“培训中心”建设标准很高，运行成本巨大。由于机制等原因，几乎不可能赚钱，更谈不上投资回报。 <h3>“培训中心”功能异化</h3> 一般来说，党政机关建“培训中心”，基本的理由是培训系统内部员工、投资挣钱、内部接待。 记者了解到，近年来中央很重视干部的教育培训工作。中共中央日前印发了《干部教育培训工作条例（试行）》，根据《条例》，省部级、厅局级、县处级党政领导干部每5年应当参加至少3个月的培训。干部的教育培训情况作为干部考核的内容和任职、晋升的重要依据之一。 同时，胡锦涛总书记对加强干部教育培训工作，也作出了重要指示，他明确指出要“联系实际创新路，加强培训求实效”。 在采访中，很多人也能认识到干部培训工作的重要性。但对作为培训干部的场所——“培训中心”的功能，却心存疑虑。在不少人心里，“培训中心”理所当然应该是学习培训的地方，主要设施应当是教室、图书阅览室和教职工、学员宿舍等。 然而记者调查发现，有些“培训中心”，虽然没挂星，却有星级酒店标准的客房、套房，内设国际标准的游泳馆、进口的保龄球房。另外，桑拿、美容、歌舞厅等各种娱乐设施也一应俱全。 “培训干部需要一个具备学习功能的地方，比如较为方便吃饭和睡觉。”北京市民周先生说，“对这一点老百姓是能够理解的。但看到按星级标准修建的‘培训中心’不断出现，老百姓就怎么也闹不明白了。” “一年到头，单位就组织员工过来开一次年终总结会，平时主要还是内部接待上下级人员，或本单位大大小小的领导。”北京某“培训中心”负责人向记者透露，“一些党政机关领导挖空心思要建‘培训中心’，除为培训干部方便外，主要是单位的名字往上一挂，那是实力的一种象征，不但让单位形象‘上档次’，而且给领导面子添光彩。” 据了解，各地不少“培训中心”，曾经安置了一部分人员就业，也解决了机关职工的一部分福利，同时为解决上下级人员来往接待，开展培训业务提供了方便。从这方面看，“培训中心”曾经也发挥过它的历史功能。 但是记者调查发现，目前很多“培训中心”已违背初衷，成为利用便利条件大肆拉关系、钱权交易、请客应酬、公款吃喝玩乐的地方，甚至成为变相创收私设“账外账”“小金库”的隐蔽场所；有些每年都需要财政或者是预算外资金补贴，成为年年亏空的“无底洞”。这样的“无底洞”，成为某些权贵“权力寻租”的黑洞。 “培训中心应是一个教育场所的代名词，是一个旨在培养和训练技能的地方。”北京石油化工学院人文社科学院杨钟红副教授说，“现在很多社会机构，都具备培训干部的设施条件，培训场所的问题完全可以用市场化的手段来解决。可是，如果各政府部门都建一个‘培训中心’，并且成为部门的‘专属资产’，这种培训场所的功能异化问题就很难避免。” <h3>社会成本令人怵目</h3> 据记者调查，违规“培训中心”的建设，除了畸形投资的不良冲动外，不但浪费社会资源、弱化政府职能，损害了国家机关的执政形象，而且也给少数腐败分子侵占私分、贪污挪用提供了便利。 首先，造成社会资源浪费。由于“培训中心”的设施重点是“对内服务”，常常处于半经营状态，导致许多设施长年闲置，利用率不高，难免造成公共资源的浪费。 据了解，“培训中心”等大量非生产性国有资产滞留在党政机关、事业单位，既不讲使用效益，也不求保值增值，造成了国有资产的大量流失。据业界人士估计，截至2006年，全国尚未进入商业酒店序列的各级党政机关、大型国企培训中心至少超过10000家，其中85%以上处于亏损和临亏状态，在一些经济不发达地区，培训中心的亏损率甚至超过90%。 其次，弱化了政府职能。据了解，多数“培训中心”负责人，基本是单位某处级（或副处级）领导兼任，由于创收涉及单位切身利益，很多领导不得不放弃本职工作搞创收，分散了精力，也造成政企不分。 第三，破坏公平的市场竞争秩序。据了解，有些培训中心名义上用于内部接待，可以享受相关税收优惠政策，实际上却像社会上其他酒店一样对外经营。 另外，有些“培训中心”由于与政府部门关系紧密，基本垄断了政府系统内的各种会议、培训的项目，这种情况显然对商业酒店造成严重的冲击，是典型的不正当竞争。 第四，不断助长了奢糜之风。有些“培训中心”，不但将经营性收入划入机关“小金库”，违规发放干部职工的奖金、福利，甚至支付一些个人开支，使“培训中心”成为一些单位负责人吃喝玩乐的逍遥地。 “由于‘培训中心’是块‘肥肉’，其负责人也基本由主要领导的亲属或亲信出任。”一位业界人士向记者透露，“除部分员工公开社会招聘外，其他有不少是领导安插的三亲六戚，内部关系极其复杂。” 当然，近些年来曝光的大量腐败案件中，以“培训中心”所作为载体的可谓不胜枚举。比如张二江、胡长清等腐败分子，就是长期住在党政机关“培训中心”，过着腐化堕落的生活。当年陈希同、王宝森“搞腐败”的那个地方，也同样挂着“培训中心”的牌子。 据国家审计署2004年披露，经审计发现，国家电力公司2000年召开的一个内部人事干部会议，短短3天时间竟然挥霍了304万元，人均耗费2.4万元！事后，会议主办者为掩盖事实真相，也通过其下属的“培训中心”，对会议费用进行“技术处理”。 第五，大量滋生经济犯罪。因管理和体制等多方面的因素影响，“培训中心”常常入不敷出，亏损严重，要维持运行，就要在公务消费的名义下不断加大投入，最终成为不法分子吞噬公共财产的黑洞。 更可怕的是，一些党政机关把“培训中心”当成了转移资金、利润的渠道，个别单位的领导甚至把搞基建当成权力寻租的良机。比如河北省巨贪李真，先后把省国税局承德培训中心工程、衡水培训中心工程、石家庄培训中心工程等6个工程强行“发包”给朋友，心安理得地从中收受贿赂305万元；原山西省旅游局培训中心主任李贵发，在任职期间数次利用职务便利进行贪污和受贿，非法所得财物近50万元；原湖北省乡镇企业培训中心主任王毛弟，上任一年多就向某建筑商索取回扣77万元，被判处有期徒刑12年…… <h3>“清理风暴”波澜不惊</h3> “培训中心”作为一种微观经济的形态，以其小集团的利益损害着整个社会肌体，这不但引起社会各界的关注，也引起中央领导和一些地方政府的高度重视。 早在1997年1月29日，江泽民同志在中央纪委第八次全体会议上的讲话中就一针见血地指出：“有些所谓的‘培训中心’‘疗养院’‘驻京办事处’，实际上成了大吃大喝的场所。” 中共中央办公厅、国务院办公厅2003年下发了《关于继续从严控制党政机关办公楼和培训中心项目建设的通知》，重申并提出从严控制党政机关办公楼和培训中心项目建设的要求。 近几年，一些地方对“培训中心”，也掀起过声势浩大的“清理风暴”——2005年4月，四川省在全国率先实行了省级机关国有资产统一管理改革，将这些国有资产纳入统一管理，使他们彻底告别“自留地”；2003年10月，南京市政府决定收回、用作机关办公用房的宾馆和培训中心，主管部门一律将其关闭停业；2000年8月，广东省直党政机关原有的39个培训中心，除保留和组建7个系统培训中心外，其他一律撤销…… 但记者调查发现，这种运动式的“清理风暴”，并没有使“培训中心”成为一块净土，在解开这个社会化困局的过程中，各种深层次的矛盾，反而集中“浮出水面”。 “由于体制上没有彻底解决问题，各地建‘培训中心’的风气仍在蔓延。”北京石油化工学院李明伟教授告诉记者，“整顿牵涉各方利益，特别涉及很多权力部门，其复杂的背景也造就了清理工作本身的难度。” “在北京，尽管与去年相比，总量没增加，但规范已有‘培训中心’的状况并不容乐观。”2006年8月11日，曾广宇接受记者采访时表示，“提案得到回复至今，我仍没见到相关部门出台过规范现有‘培训中心’的具体措施。” “这些‘培训中心’多数隶属党政主管部门，背景太复杂，规范起来阻力极大。”李成言指出，“党政机关与所属‘培训中心’脱钩，牵涉到事业单位改革、人员安置、资产处置等一系列棘手的政策问题。” <h3>“培训中心”离阳光还有多远？</h3> “解开‘培训中心’这个社会化的困局，不能只靠发几个文件和规定了事，制度层面的建设才是解决之本。”中国人民大学行政管理学院毛寿龙教授认为，很多培训中心机制定位不明确，难免存在管理上的很多漏洞。如果要清理‘培训中心’，除了撤销、移交、解除其行政隶属关系和挂靠关系外，采取必要的拍卖、改制、重组也不失为过渡之策。 “对现有的‘培训中心’，在不影响部门培训任务和理顺体制的前提下，从培训工作实际出发，除少量可以保留外，一般都可撤销。”李成言建议，“现在那么多单位想方设法建‘培训中心’，完全是由于利益的驱动。应该出台相关法规，严格禁止党政机关新建、改建、扩建‘培训中心’，将现有的利用国有资产投资兴建的‘培训中心’推向市场，实行政企分开，参与市场竞争，进行市场化经营，或通过拍卖、置换、改造等方式进行妥善处理。” “‘培训中心’容易成为一个腐败滋生的地方，这与政府公务消费不透明有很大的关系。”杨钟红认为，“政府公务消费应该打破‘定点’规则，实行市场化运作，面向社会公开招标，增加消费透明度，接受社会监督。政府公务接待活动‘定点’消费，也是一种垄断，容易滋生腐败。要消除‘培训中心’腐败，那么，公务消费改革的步伐也应该跟上。” “在严禁党政机关新建、经营各类‘培训中心’的前提下，要进一步做好现有‘培训中心’的清理整顿工作。”北京中盛律师事务所杜立元律师认为，对政府决定收回、用作机关办公用房的“培训中心”，应该由主管部门将其关闭停业，并按规定做好资产审计评估、人员分流安置和债权债务落实工作。各级机关事务管理局负责验收、接管。划转给相关国有资产授权经营主体的“培训中心”，由国有资产授权经营主体按照政府的要求，负责做好改制工作。其他按政企分开列入企业改制或经营性事业单位改制转企的“培训中心”，由主管部门负责积极稳妥地推进改制工作，确保改制质量。 另外，杜立元还建议：“各级纪检监察机关要对清理整顿‘培训中心’的有关情况进行监督检查，对违反国家规定的党政机关，要视情节轻重追究直接责任人和主要领导的责任，直至给予党纪政纪处分。” 第一篇 权力制衡——解决腐败的最佳途径 第四章 秘书腐败：失控的隐性权力 秘书腐败与领导干部腐败一脉相承，正视和解决秘书腐败问题，也是全面深入推进反腐败斗争的一个重要环节。 中央纪委监察部于2008年12月26日召开新闻发布会，通报了中共十七大以来纪检监察机关查办案件工作情况。近年来，中央对惩治腐败始终保持强劲势头。中央领导同志近期在多个场合强调，要以完善惩治和预防腐败体系为重点加强反腐倡廉建设。 “近期披露的一系列大案要案显示的问题在于，法律体系与机制虽然已经建立起来，但仍存在漏洞。”北京大学博士生导师黄宗良教授认为，“从根本上扭转腐败现象，还有很多艰巨的工作。” 记者调查发现，在一些领导干部腐败案件的背后，一个值得注意的现象是，有的“拔出萝卜带出泥”地牵出秘书不少肮脏的活动。受访的多位专家认为，秘书利用领导干部“身边人”的身份进行腐败，已逐步成为一种具有隐蔽性和欺骗性的腐败新形态。秘书腐败与领导干部的腐败一脉相承，正视和解决秘书腐败问题，也是我国全面深入推进反腐败斗争的一个重要环节。 <h3>“身边人”成腐败易发人群</h3> 2008年12月7日，安徽省淮南市原市委书记陈世礼，被阜阳市中级人民法院以受贿罪一审判处死刑，缓期2年执行。据了解，在此案开庭前，陈世礼的秘书王传东也因受贿50多万元，被淮南市中级人民法院判处6年有期徒刑。 经法院查明，王传东在2001年7月至2006年5月任陈世礼的秘书期间，利用职务之便和特殊地位，安排他人与陈世礼见面，为他人在工程承包、产品推销、企业并购、项目规划、招商引资等方面提供便利，自己从中获得好处，先后七次非法收受他人46.8万元人民币、0.2万元美元、价值2.4万元的购物卡。 在陈世礼的整个犯罪过程中，其秘书王传东成为一个重要的幕后“推手”，这是陈世礼腐败案在社会上引起关注的主要原因之一。 何谓秘书？按《辞书》解释，秘书就是协助领导干部调查研究，联系接待，办理文书和交办事项的人员。顾名思义，秘书只是领导干部的助手、参谋和事务处理者，是一般的工作人员。 按照中央的严格规定，只有副部长级以上的领导干部，才允许配专职秘书。可实际情况是，现在我国秘书配备过度，一些市县“一把手”大都配有多种名目的“秘书”，而且干部配备秘书过多的势头有增无减。 据记者了解，现实中多数秘书能够尽职尽责，兢兢业业干好份内工作。但近年来也有少数秘书利用自己的特殊身份打着领导的旗号，“拉大旗作虎皮”地做一些普通人难于做到的事情，被百姓戏称为“二领导”。 “由于秘书地位特殊，往往拥有一种领导干部延伸下来的隐性权力，级别越高的领导干部的秘书，活动能量和空间就越大。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受记者采访时指出，“秘书从属的领导干部大都是部门、地方或单位的‘一把手’，经常有人有求于他们，或反映情况，或请示批复，或参加典礼仪式，或请赐墨宝题词题名，能否上达或谁先谁后大都由秘书来安排。如果对秘书管理失控，这个‘安排权’很容易成为一些秘书弄权敛财的途径。” “有些秘书会运用自己的特殊身份，插手一些项目、工程、企业及各种活动，有时还充当顾问。”北京市直属机关一位姓张的退休干部向记者透露，“有些秘书还向当事人透露权力机构的内情，为其谋划、打通关节、获取有关方面的支持提供方便，大开绿灯，以从中获得报酬。” 在不少人眼中，秘书已成为我国公共管理事务中的腐败易发人群。除了王传东腐败案外，中共上海市委原书记陈良宇的秘书秦裕腐败案也令人关注。 2007年12月20日，吉林省高院对中共上海市委原书记陈良宇的秘书秦裕腐败案作出二审判决：维持一审原判，判处秦裕无期徒刑，该判决为终审判决。 秦裕，曾被上海一些干部群众称为“上海第一秘”。经法院审理认定：1998年4月至2006年6月，秦裕在担任上海市委办公厅秘书，上海市政府办公厅、市委办公厅副主任期间，利用职务便利，为他人谋取利益，从中索取、收受贿赂款物折合人民币682万余元。 另外，在秘书腐败案中，影响较大的还有“河北第一秘”李真收受贿赂、非法占有公私财物等共计人民币1051万多元，被判处死刑；北京市委原书记陈希同的秘书陈健，受贿人民币40.9万元，被判处有期徒刑15年；北京市原副市长黄超的秘书何世平，受贿人民币24.3万元，被处有期徒刑16年；深圳市人大常委会原副主任王炬的秘书蔡建辉受贿港币109万元，人民币50万元，被判处有期徒刑8年；郑筱萸的两任秘书郝和平、曹文庄，也因巨额受贿分别被判刑5年和“死缓”…… 据了解，为了规避腐败行为的“寻租”风险，同样在使用公共权力的秘书与上级领导干部很容易达成利益上的一致性，所以很多秘书腐败案查处起来难度相当大。可一旦查处，很多就是大案或窝案。 <h3>秘书权力的隐性来源</h3> 从不少国家官吏制度的演变来看，秘书角色由官员逐渐向职员衍变。但是，我国有些地方秘书角色仍然是官、职不分，而秘书多是分享和递延了领导干部的权力。 受访的多位专家分析认为，秘书角色的错位，容易导致公共权力分解不合理，领导干部和秘书之间的职责分界含糊，在道德力量与权力监督力量双重失效的情况下，秘书腐败在所难免。 其一，秘书和领导干部职责发生严重错位。现实中，秘书与领导干部之间往往存在着一种超乎寻常的“依赖”关系，很多秘书已经成为各级公共权力的实际运作者。 记者调查发现，在现时体制框架下，领导干部的秘书无形中获得了两种“隐性权力”：一种是由领导干部演化而来的决策权的延伸；另一种是由于秘书处于核心权力与实施对象之间的“关节”上，由此派生出的权力。 “有些领导干部‘拐杖化生存’现象严重，他们的权力行为，相当一部分是通过秘书来实施。”北京市国土资源局一位年轻干部指出，“有些领导干部检查工作走的也是秘书和基层领导干部安排好的线路，听汇报都是秘书筛选过的内容，所作报告都在念秘书写好的稿子。如果领导干部决策能力低下、专业知识缺乏的话，工作中对秘书的依赖程度就更高。” 全国政协委员、上海市政府参事赵国通认为，尤其是“一把手”的秘书，处在非常关键的特殊位置，是上通下达的关口，现在社会上形形色色的人都想通过打通秘书这个关节来接近领导干部，谋取利益，秘书稍一放松自律，就很难抵挡诱惑。 其二，秘书选用时“人治”色彩明显。目前不少秘书的选用，基本由领导干部自己定，组织人事部门就是履行个手续。结果出现不少领导干部自选秘书不报审批，或是手续办理流于形式的情况。 “领导干部自己挑选的秘书上任后，出于感情和被信任等复杂的原因，很容易形成工作关系与个人感情关系难以分开的现象，甚至由工作服务关系变成可怕的人身依附关系。”国家行政学院龚维斌教授对记者说，“这样的秘书很容易以‘身边人’身份与领导干部达成默契，只要把握不住，就容易将公权私有化。” “我国领导干部秘书的选拔工作不规范，法规没有对领导干部秘书的工作性质、任职资格等作出具体规定。”北京石油化工学院人文社科学院杨钟红副教授认为，“这样导致很多秘书的选拔，基本是领导干部说了算，一般都不经民主推荐、民主评议、全面考察等严密的程序。在选用秘书时，领导干部的个人喜好占了上风。” 其三，秘书监管缺乏有效机制。由于秘书不像领导干部那样拥有规定的权力，也就不像领导干部那样受到多方面的监督制约。 “因为秘书是领导干部‘身边人’，其他人或有关监督职能部门投鼠忌器，不能监督、不愿监督，也不敢监督。”李成言指出，“在目前体制对‘一把手’的监督处于相对滞后和疲软的状态下，秘书与领导干部之间的特殊关系，就使得领导干部秘书也有了规避监督的‘避风港’，形成上级监督机关不会查，同级监督机关不敢查的尴尬局面。” 据了解，“河北第一秘”李真落马后，曾与新华社记者有过这样一段对话：“我做秘书时，虽说有人管，但没人监督。” 在采访过程中，一位曾经在中央某部委任职的老领导一针见血地指出，“多数人惧畏领导干部的秘书，原因是他们属于领导干部的‘身边人’，与领导干部有一种特殊的关系，对他们宁愿退避三舍，也不会得罪。” 其四，“一把手”权力过于集中。不少受访者认为，有些领导干部个人权力过大，那么与“一把手”有着特殊关系的秘书，在外人看来，权力自然也不小。社会上一些有求于“一把手”的人，也往往总是从秘书那里打开缺口。 “可以说，领导干部权力越大，其秘书‘含金量’自然就越大。秘书主要是分享和递延了领导干部的权力。”杨钟红分析认为，“一些别有用心的人，将领导干部秘书当成拉拢腐蚀的对象，是因为通过秘书就可以直接找到一条‘通天’的捷径。” “领导干部自身不正，也很容易滋长‘身边人’的权欲观念。”李成言认为，“秘书在权力的运作中极具隐蔽性和欺骗性。有的领导干部为了掩饰自己的腐败，其罪恶勾当就让秘书去做。可以说，领导干部腐败，必然会要求秘书腐败。如果没有腐败的领导干部为秘书撑腰打气作后台，无职无权的秘书不可能，也没有能力和胆量搞腐败，所以秘书腐败的根源在领导干部。” <h3>秘书腐败产生“连环效应”</h3> 记者调查发现，由于领导干部和秘书之间配合默契，有的秘书越来越“生活化”，照顾领导生活、帮助领导办私事。若某些秘书本身就腐败的话，很容易把领导干部拖下水，为领导干部与行贿人“牵线搭桥”，成为领导干部腐败的“策动者”。 2000年9月14日，曾任全国人大常委会副委员长、中共广西壮族自治区委员会副书记、广西壮族自治区人民政府主席的成克杰被执行死刑。记者在公诉人的公诉书和证人证言材料中发现，里面反复提到一个“小人物”——成克杰的秘书周宁邦。1993年底，成克杰和李平的奸情被成克杰的爱人发觉后，这位周秘书安排他们在自己驾驶的汽车里密谈，商量各自离婚后再结婚的问题。周宁邦为李平出谋划策道：“现在结婚不现实，没有什么经济基础，不如趁成克杰在位时赚些钱，为将来的生活打好基础。”之后，成克杰和李平几年工夫就捞取了4000多万元。 “秘书虽没有控制某个行业或单位的人、财、物，但处于党政机关权力运行的神经中枢，比别人更加具有得天独厚的信息资源，更加清楚涉及重大决策的核心机密。”中国人民大学政治学系张鸣教授接受记者采访时认为，“由于秘书经常参与某一项重大决策的酝酿产生过程，这就使他们有更多可以腐败的权力资本。有些秘书经常暗聚在一起，相互通风报信，相互利用，形成中国特有的‘秘书部落’现象。他们的不正之风有时会直接影响某个部门决策的正确实施，影响领导之间、领导与群众之间的关系，影响领导的形象。” “当秘书是一条从政捷径，这已经是公开的秘密。”李成言认为，“这些秘书大都年纪轻、有文凭、升迁快，不少将会被培养成为各级领导干部。如果他们自身放松学习，人生观、价值观严重扭曲，理想信念丧失，一旦掌握大权后，有恃无恐，作奸犯科起来胆子特别大，胃口特别大，产生的社会危害也很大。” 2004年7月，甘肃省下发了《关于领导干部身边工作人员廉洁从政的规定（试行）》，要求在职省级领导干部的秘书任期不超3年。随后，甘肃省委办公厅及相关部门开始对超期服务的秘书进行了调整。 2004年8月，四川省委组织部对领导干部的秘书使用管理作出规定，要求秘书职务应逐级提拔，秘书离任时，根据本人德才表现和工作需要，一般平级安排相应岗位，其组织、行政、工资等关系随迁，省四套班子（党委、政府、人大和政协）的主要领导干部的秘书，职务配备最高不超过副厅级，等等。 另外，还有湖北、甘肃、江苏、宁夏、天津、山东、安徽等省市，也制定一些相应的措施和规范，加强了对秘书群体的管理。但是不少受访者认为，在我国的反腐败斗争中，很多地方对秘书腐败的预防和治理，尚未触及到问题的本质。对领导干部秘书这个权位不高但能量很大的职位，还缺乏有效的监督和管理，尤其是在秘书的选拔、考核制度和制约机制等方面。 <h3>关键是制衡“一把手”权力</h3> “目前我国政府还是一个万能型政府。地方党政机关的主要领导干部，被太多不必要的事务累得焦头烂额，有时配秘书也就成了一种无奈的选择。”张鸣认为，“应该加快服务型政府的建设进程，从根本上转变政府职能，让领导干部不再有对‘拐杖’的现实需求。在此基础上控制领导干部秘书数量，才有进一步解决秘书腐败问题的现实意义。” “秘书腐败的发生，与我国在渐进式改革过程中形成的特殊的转轨体制是分不开的。在加快社会主义市场化改革进程，把政府干预减少到绝对必要的程度的同时，可以从以下几方面入手治理秘书腐败。”中国人民大学社会系冯仕政副教授建议，“首先，建立健全政治沟通机制，保证政务信息的畅通和透明，消除现有体制下严重的信息不对称，使秘书无法借助‘信息优势’寻租。其次，健全政治参与和利益表达机制，大量寻租关系网络衰落，秘书的‘关系优势’自然也会逐渐式微。第三，改革领导干部秘书任用制度。基本方向是加快秘书职业化进程，规范秘书和领导之间的关系，改变导致秘书身份官、职不分的用人机制，使秘书成为独立于领导干部的、具有独立的价值追求和价值实现渠道的职业。” 龚维斌分析认为，要抑制秘书腐败，除分清领导干部和秘书的职责外，制衡领导干部的权力显得更为重要。只要领导干部没有凌驾于制度之上，让科学决策、民主决策蔚然成风，让群众的发言权、监督权见效，就能减少秘书腐败现象的发生。 “应将秘书纳入治理领导干部腐败的整体棋局。”杨钟红建议，“选拔任用领导干部秘书时，也应同其他相同级别的干部一样执行《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，杜绝领导干部自己挑选秘书或先挑选再‘戴帽考察’的现象。” 政协北京十届委员会副秘书长、中国民主建国会北京市委员会副主任委员曾广宇接受记者采访时说：“可以在单位设置办公室，改变往日为领导干部‘一对一’服务的工作方式，集中办公，所有领导干部交办的事情，由办公室统一处理。这样可以避免秘书与领导干部关系私人化，也是保护领导干部的一种做法。” “从某种意义上讲，秘书腐败说到底还是领导干部腐败。”南开大学博士生导师齐善鸿教授对记者说，“应把治理秘书腐败寓于相关政策措施之中。一方面要建立健全对秘书的组织考核、民主评议和测评制度，推行秘书交流、岗位轮换、任职回避等制度，规范民主决策程序，健全监督机制；另一方面选配领导干部秘书或从秘书岗位调任实职时，应完全按照党的干部标准，这样才有利于把人选准用准。” 第一篇 权力制衡——解决腐败的最佳途径 第五章 利益冲突成“腐败之源” 利益冲突威胁着公众对官员决策客观性的信心，也是腐败发生的重要根源。因此，反腐败应从防止利益冲突入手。 “不准允许、纵容配偶、子女及其配偶在异地工商注册登记后，到本人管辖的地区和业务范围内从事可能与公共利益发生冲突的经商、办企业活动。” 这是2010年2月23日中央颁布的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》中，对党员领导干部规定的禁止行为之一。这个准则在多处提出“公共利益发生冲突”的概念。 “这是借鉴了我国近年来各地各部门有关经验和做法，在防止利益冲突方面有不少探索，是一个从源头上防止腐败的主导对策。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受记者采访时表示。 据了解，在很多国家的反腐败实践中，都通过完善和健全防止利益冲突机制，来预防各种腐败现象的发生。所谓利益冲突，指政府官员公职上代表的公共利益与其自身具有的私人利益之间的冲突。这里的利益，不仅是经济利益，还包括专业利益、个人声誉，等等。 多位受访专家认为，目前我国各个领域普遍存在利益冲突问题，已成为腐败发生的重要根源。有关部门应尽快完善和健全防止利益冲突机制，因为这是国家廉政体系的重要支柱，直接影响到廉政建设的总体成效。 <h3>利益冲突成为“腐败之源”</h3> 2010年3月1日，中国足协声名显赫的“掌门人”——南勇，在足坛反赌风暴中，因操纵足球比赛涉嫌收受贿赂被逮捕了！ 众所周知，南勇在落马前，不但是中国足协专职副主席，还是国家体育总局足球运动管理中心主任，前一个职务被视为民间组织负责人，后一个属于正局级政府官员。此前，他还是一个商业机构的领导——中超公司董事长。 中国足协和足球管理中心是两块牌子一套人马，这决定了中国足协既是权力机构，又是市场主体。受访专家指出，南勇身兼数职，既是“裁判”，又是“运动员”，难免用自己一手制定的规章政策，到市场上牟取利益。 以往发生的一些重大腐败案件中，都存在着利益冲突的问题。比如山东省泰安市岱岳区建设局原局长周广玉个人资产上千万元，拥有18家公司，涉及房地产开发、典当、担保、制药等行业，因贪污受贿、挪用公款、滥用职权，被泰安市中级法院一审判处无期徒刑，并处没收个人全部财产；陕西省渭南市临渭区交通局原局长雷建民私设4个工程项目部，代表甲方临渭区交通局，与乙方为其个人的项目部签订通村路虚假合同套取工程款，因犯贪污罪、受贿罪、巨额财产来源不明罪，被渭南市中级法院一审判处无期徒刑，等等。 据了解，我国有些利益冲突因案发受到关注，并且得到规范，而有的却隐蔽性极强，且在法律上也没有具体明确的量刑，比如官员退休后到私营企业高薪就职、官员私下管理与其私人利益和亲属利益有关的业务，等等。 “改革开放三十年来，我国社会经济发展变化很大，也产生了诸多社会矛盾，其中利益冲突是直接的表现形式。”国家行政学院公共管理教研部汪玉凯教授对记者表示，“在现阶段，我国社会主要存在三大利益冲突，即劳资利益冲突、社会分配利益冲突、政府和公众利益冲突。” “在三大利益冲突中，劳资利益冲突在我国社会涉及范围最大。在计划经济时代，这个问题不明显，随着市场经济的发展，问题越来越凸显。”汪玉凯进一步解释说，“在社会分配利益冲突方面，随着社会贫富差距悬殊，‘仇富’现象也越来越严重，造成的社会阶层对立现象不容忽视。尤其要引起重视的是政府和公众利益冲突，因为这个利益冲突的背后，实质却是官员和公众的利益冲突，直接损害的是党的执政基础。比如暴力征地、拆迁，等等。” “利益冲突的存在是难免的，关键是要防止利益冲突恶化，尤其要注意遏制强势利益集团对弱势群体的侵凌。”中国人民大学政治学系张鸣教授接受记者采访时指出，“在有些地方司法失效、调解机制缺失的情况下，如果公众通过上访、网络曝光等方式来促使问题解决，说明问题已到相当严重的地步。” <h3>中央反复提及“利益冲突”</h3> 在多位受访专家看来，利益冲突是腐败发生的重要根源。因为官员在履行决策过程和行政过程中，如果私人利益与其公职所代表的公共责任相冲突，要是缺乏制度进行及时合理的解决，就极容易发生腐败。 记者调查发现，目前我国官员的利益冲突问题，可以梳理为交易型利益冲突、影响型利益冲突、“旋转”型利益冲突等三种类型。 “交易型利益冲突，就是官员利用职务之便，直接从利益关联者那里收取私人利益。”李成言介绍，“这种情况较常见，比如有些官员对房地产行业有管理审批权，以超低价从房产商那里买房；对矿产资源开发有管理审批权的官员入股煤矿、投‘干股’，等等。” 在各种利益冲突中，影响型利益冲突通常表现为，官员利用公权力的影响，直接或间接地实现自己、亲属或利益相关者的私人利益，比如处理亲属问题、自我交易、影响交易、裙带关系，等等。 同其他利益冲突相比较，“旋转”型利益冲突更有隐蔽性——有些官员具有公私双重角色，在履行公共事务的过程中，利用公权为自己、亲属或利益相关者谋取私人利益。典型的有自己开公司、兼职、退休后到企业任职等形式。 “目前公众对有些人事任免、政府采购、工程招标、行政审批事项不信任，根源就在于决策官员在政策决定中存在利益冲突。”李成言认为，“利益冲突问题对政府廉洁危害极大，其要害在于这种行为削弱了公众对官员的基本信任。在现实中，即使官员没有获得私人利益，但只要利益冲突明显存在，公众就有理由对官员在决策过程和行政过程中的客观性产生质疑。” 正因为如此，防止利益冲突被多数国家视为有效预防腐败的前瞻性策略。近年来，我国也先后颁布数十项针对利益冲突的法规政策。其中影响比较大的有1984年出台的《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》；1997年印发的《关于领导干部报告个人重大事项的规定》；2007年颁布《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》；1998年下发的《关于中央党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩有关问题的通知》；2009年全国人大常委会通过《中华人民共和国刑法修正案（七）》，其中明确国家工作人员的近亲属、离职的国家工作人员受贿的刑罚问题。 不过，尽管以往出台此类法规政策多达数十项，但仅仅属于党内法规和行政法规。在这些法规政策中，虽没有“防止利益冲突”之类的明确表述，但不少内容却旨在防止利益冲突，以从源头上预防和治理腐败。 2009年9月18日，中共十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》明确提出：“按照加快形成统一开放竞争有序现代市场体系要求推进相关改革，建立健全防止利益冲突制度，完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制。”这是中央文件首次使用“利益冲突”这样全新的廉政概念。 2010年2月25日至26日，2009年度惩治和预防腐败体系建设检查工作汇报会在北京召开。中共中央书记处书记、中央纪委副书记何勇在会上又强调：“要建立健全防止利益冲突制度，最大限度地减少和避免公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产等领域权力寻租机会。” “中央近来反复提及‘利益冲突’，说明我国反腐在总体战略上进行着思维转型，并尝试运用综合预防腐败的现实策略，凸显出预防和治本工作的重要性，也是反腐倡廉建设向纵深推进的标志之一。”李成言分析认为。 <h3>从解决“利益冲突”入手反腐</h3> 我国要在反腐方面向纵深顺利推进，多位受访专家认为，前提必须从解决“利益冲突”方面入手，这就迫切需要结合我国实际情况，借鉴国外的成功经验，尽快建立一套有效的防止利益冲突机制。 据专家介绍，加拿大、美国、英国等发达国家，都将管理利益冲突活动制定为法律。主要对官员财产申报、资产处理、回避、礼品和馈赠、离职后的就业、经济投资活动等容易引发利益冲突的事项，进行了严格、详细的规定。比如加拿大政府颁布《利益冲突章程》，并针对现任和退休的公职人员制定了《公职人员利益冲突与离职后行为准则》；美国的《利益冲突法》是一部刑事法律，规定了相应的罚金刑和有期徒刑；英国针对高级官员制定了一项“利益声明”制度，要求官员在参与决策之前首先说明拟决策事项是否关联到个人利益。 “有些国家积累的反腐败经验值得借鉴。”汪玉凯表示，“既要科学地借鉴国际社会在防止利益冲突方面的成功经验和做法，又要充分考虑我国当前特定的反腐形势和工作重点，分阶段分步骤且有针对性地加强自身的廉政建设。” 2009年10月14日，中美两国共同在北京举办主题为“廉政准则——防止利益冲突”研讨会。中共中央政治局常委、中央纪委书记贺国强在会见参会代表时指出：“建立防止利益冲突机制，是中共十七届四中全会提出的一个重要课题，中国将结合这次研讨会的成果，吸收各国的有益经验，抓紧研究制定相关制度”。 据了解，我国有些地方政府，此前已对防止利益冲突“试水”。2009年7月，浙江省温州市印发《温州市国家工作人员利益冲突回避暂行办法》。由此，“利益冲突”这一陌生的廉政概念，正式进入地方领导的视线。 2010年2月，浙江省杭州市出台了防止利益冲突制度。据报道，杭州几年前就对此进行研究，如市纪委将上城区文广新局刘某某利用权力直接将手中掌握的文化市场经营许可证挂牌出卖的行为定义为“直接交易型”的利益冲突；规定官员要对家属配偶子女就业、经商等情况进行信息公开，等等。 但记者调查发现，我国防止利益冲突的制度规定并不完善——这些制度规定不仅散见在各种准则、条例、报告之中，很不系统，而且制度规定约束的对象各不相同，原则、尺度也很难统一，其中许多“不准”，具有时效性和局限性。更关键的是，大多数制度规定没有相应的惩罚性条款，缺乏可操作性。 由于种种弊端的存在，以至防止利益冲突方面的制度规定执行效果并不好。比如没有把“注重预防”落到实处；处理利益冲突问题不及时、不得力；多数官员在认识上存在模糊，制度规定的宣传普及工作滞后，等等。 <h3>关键是要官民“信息对称”</h3> 从受访专家的意见看，要通过防止利益冲突减少腐败现象发生，需要在官民“信息对称”的前提下，围绕权力和利益之间的关系，在权力和利益方面作出合理安排，及早阻断官员以权谋私的通道，加大对利益冲突问题的监督和处理力度。 “要对官员伦理教育注意创新，改变传统的思想政治教育方式，帮助官员认识利益冲突问题的本质。”南开大学齐善鸿教授接受记者采访时建议，“应把廉政教育和伦理培训，个人信仰教育与平时的修为作为官员的重要培训内容，以帮助他们从心灵根本上按照自己的信仰行事，这样才能防止思想变质，从根本上解决官员寻租制度的各种行为，才能有效地解决利益冲突等相关问题。” “只要公务活动与私人利益可能发生冲突的情况，官员都应利益回避。”北京中盛律师事务所杜立元律师对记者表示，“从我国实际情况来看，人大、政协、党政机关、司法机关等的公职人员，是涉及利益冲突的主体。他们在执行公务时，对自己或与自己具有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的人产生利害关系的都应回避。由于我国有着重视社会关系的传统，监督和管理的范围需再扩大，包括对足以影响公正合理执行公务的同学关系、师生关系、老乡关系、战友关系，甚至曾经的同事关系、恋人关系也应纳入回避范围。” “官员财产申报制度是防止和治理贪污腐败的一项重要措施，可在一定程度上解决官民信息不对称的问题，起到早期警报的作用。”杜立元说，“但遗憾的是，财产申报制度在我国尚未形成法律法规，只是通过党纪文件来规定。为此，有关部门还应加快此项制度的立法进程，申报内容应包括个人及配偶和未成年子女的财产状况，如工资、薪金、各类补贴和福利费、股票、养老金、不动产、债券、个人通过其他劳动获得的利益、投资及奖励所获得的利益，等等。申报内容应公开接受公众监督。” “应对财产申报官员进行详细审查，对于发现的那些构成实际或潜在利益冲突的资产，要进行资产处置。”中国政法大学商学院世界经济研究所所长杨帆教授接受记者采访时表示，“目前我国党政机关、人大、政协等从民营企业商业界中吸收一批精英从政，导致他们的工作与其所拥有的资产可能产生冲突。应在他们任职后规定的时限内，通过利益出售、秘密信托管理等形式，把构成实际或潜在利益冲突的资产处理完毕。” “为了使官员既安心于公共事务，又不会因兼顾私人财产而产生利益冲突，比较好的办法是对官员财产实行秘密信托管理。”杨帆建议，“官员财产可交给独立的信托机构管理，而信托的具体机构、管理信息等对官员是保密的，官员任职期间无法知道自己的信托情况。也就是说，信托机构不向官员透露任何信息，只向政府管理部门负责。” “完善的防止利益冲突制度，必须有具体的落实措施，这就需要强化监督机制、评价机制、奖惩机制、认识机制等实施机制。”李成言表示，“在整个实施过程中，要对利益冲突行为形成有力的监督，对官员廉政状况及处理利益冲突的情况，要给予全方位的较为科学的评价。同时，纪检监察机关应充分认识到防止利益冲突工作的重要性，加强相关方面的理论研究和政策探索等。” 多位受访专家认为，从反腐角度来讲，我国需要有一部《防止利益冲突法》，对现行政策法规中的共同性内容加以归纳，并统一引入“利益冲突”概念，这必将进一步提高廉政建设的系统性和有效性。 第一篇 权力制衡——解决腐败的最佳途径 第六章 官员招商：履职还是越位 要刹住招商引资的虚假浮夸风，还须减少官员直接招商引资的模式，让权力逐步退出这一领域。 “今年的招商任务特别重，现在第一季度已结束，但手头上的招商工作还没有任何进展。”2009年4月3日，当周华向记者说这番话时，显得有些忐忑，但也很无奈。 周华是云南省某县在外招商的一名基层政府官员。一年到头，周华都奔波在北京、上海、广州之间，每天一睁眼想的第一件事，就是到哪里找项目、引资金，这成了压在他心头的一块沉重的石头。 近年来，很多地方把招商引资作为官员的政绩考核指标，对官员实行“层层分指标，级级抓考核，个个有任务，人人忙招商”的硬性分配，也出台相应的处罚和鼓励措施。 记者调查发现，尽管招商引资促进了一些地方的经济发展，但这种片面追求政绩和对官员奖励的做法，也刺激一些官员冒险利用手中掌握的权力资源，在土地、税收等各方面竞相“优惠”，不惜引进高耗能、重污染项目，甚至弄虚作假，滋生出诸多腐败现象。 “官员主导的招商模式，是当下许多社会问题的根源。”中国社会科学院尹韵公研究员接受记者采访时表示，“按目前国情，完全禁止地方政府官员招商并不现实，但要刹住招商引资的虚假浮夸风，还须减少官员直接招商引资的模式，让权力逐步退出这一经济领域。” <h3>官员全员“招商”</h3> 20世纪90年代末，我国经济进入了一个飞速发展期。无论沿海还是内地，无论大城市还是小地方，都把发展经济作为工作的重中之重，招商引资自然成为地方政府压倒一切的任务。 一般来说，地方政府对完成招商任务的官员，除了兑现应有的经济奖励外，还给其以职务上的升迁。相反，对完不成任务的官员，轻者除了要被扣除各种奖金外，还要作出说明，以及戒勉谈话，重者则要停职或者免职。 据报道，2009年2月4日，昆明市召开全市性会议，表彰了2008年在招商引资工作中的10个先进集体和50个先进个人。同时，一些招商不力的相关单位和直接责任人，受到不同程度的处罚。 记者了解到，在政绩考核的压力下，有的地方为招商引资，不惜大搞摊派，给各级官员压指标，任务年年增加，数额层层分解，甚至连教育局、文化局、组织部、宣传部等部门的官员，都背负着沉重的招商指标。 据了解，在经济社会发展目标考核权重分配中，有的地方招商引资所占的份额高达30%以上。由于招商任务重，各地通行的做法，是把任务分解到每个机关单位、每个干部头上，使招商引资工作变成每个人的“自觉行动”。 “市里去年给驻京办下达的招商任务是6500万元，我们有7人，每年每人有930万左右的任务指标。”2009年7月，西部某市驻京办的一位工作人员向记者透露，“招商工作的确很辛苦，每天与客户应酬于觥筹交错间，压力极大。但是招商成功的话，得到的奖励也很丰厚。” “谁能邀请世界500强企业董事长、总裁或总经理到大冶市考察，每人次由当地财政奖励1.2万元。成功引进项目，最高可以奖励50万元……”这是2009年2月19日湖北大冶市出台的招商引资奖励办法。 据了解，尽管大冶市的奖励对象，包括全市各招商引资责任单位、中介组织、企业和个人。但实际上，参与招商的多数是政府官员，而他们的权力和人脉关系并非普通百姓所能比拟，所以这项政策的最大获益者当是政府官员。 “有些地方每年会评出几个招商优秀奖，奖金视项目大小而定，引进一个超百万规模的项目，会有几万至十几万的奖金。”尹韵公认为，“这样的奖励，对很多官员来说，具有一定的诱惑力。以致有的官员种好了招商的地，却荒芜了很多正常履职工作。” 据了解，为便于招商引资，很多地方还专设招商局之类的机构，有的细化为招商二局、招商三局、招商四局，每个局除局长外，还设副局长三至四名。另外，还在招商驻地配有好的办公室、住房以及高档轿车。 <h3>频触“红线”的优惠政策</h3> 从记者调查情况来看，竞相让利已经成为一些官员改善投资环境的“法宝”。比如，管税收的，就比着谁减免的税收多；管土地的，就比着降低土地租金；而管环保的，干脆就比谁在环保审批上放得宽。这样造成的后果是，税收流失严重、土地供应紧张、生态继续恶化，等等。 据了解，有些地方竞相以奖励方式对落户企业变相垫税，比例高达所纳税额的30%至50%。在国家规定的税收减免政策之外，很多地方财政还以“先征后奖励”的办法再优惠。 “靠减免税收、优惠待遇以吸引外资，在过去的发展阶段有特殊的重要作用。”中国社会科学院财贸经济研究所杨圣明研究员告诉记者，“但在今天，无论从哪方面看，单纯依靠优惠政策来谋求发展的思路，实实在在是陷入了一个误区。” 为了完成上级下达的招商指标，有些官员往往毫无原则地满足企业要求，甚至完全站在企业一边。据报道，河北某市市长在接受媒体专访时发布了他的招商口号：“房地产商来我市投资，赚了算他们的，赔了算我们的！” “有的官员为了政绩，大玩数字游戏，意向合同签了一大堆，最后兑现的项目和资金却很少。”南方某省一位经常外出招商的朋友告诉记者，“为了完成任务，有的官员甚至自己花钱，请亲戚朋友来本地转一圈，签订一个投资意向报上去，或去参加一些招商洽谈会，双方签一些从来没打算履行的引资合同。” 这位朋友还向记者反映过这样一件事情：有位镇长为完成任务，串通国外亲戚朋友到当地合资办企业，等到自己职位上升为副县级、12万奖金装进腰包之后，便与国外亲戚朋友合谋，寻个理由撤资。 记者调查发现，官员招商在经济发展的初期有一定的合理性，但在经济发展到一定规模和阶段后，已经会引发许多社会问题。不但引发恶性竞争，产生系列腐败现象，而且模糊了政府职责，造成权力的扭曲。 <h3>履职还是越位？</h3> 受访的有关专家认为，招商引资是一种市场行为，其行为主体应是企业。官员“越位”介入，从短期看，官员可依靠其支配的公共资源，取得一定成效，但从长期看，却与建立和完善市场经济体制的目标背道而驰。 “在市场经济体制下，政府职责主要是为公众和全社会提供优质的公共产品和服务，就算政府设立一些部门专门从事招商引资，也只应做些为投资者服务的工作。”北京大学经济学院博士生导师李绍荣教授接受记者采访时表示。对此，南开大学博士生导师齐善鸿教授接受记者采访时也表示：“让官员招商，属于上级机关和上级官员权力滥用，使原本为公共利益服务的公权，直接陷进商业化旋涡的危险境地，最终将损害公共机关的整体功能，导致更多职责荒废。” 北京中盛律师事务所杜立元律师接受记者采访时表示：“招商引资是企业行为，各地政府不应把工作重点放在招商引资工作上，不应以招商引资名义出台与国家总体利用外资政策相悖的招商引资优惠政策，不应以招商引资数量考核干部政绩。” 在他看来，将招商引资的完成情况作为官员上下的标准，责令达不到标准者离岗、撤职，不仅有违规越权、违法行政之嫌，而且在事实上架空了公务员法等干部考核及奖惩制度，与法治政府的建设目标背道而驰。 官员在招商引资过程中急于求成的心理，也往往被一些犯罪分子利用。2005南昌市青云谱区法院审结一起网上逃犯变身“台商”的诈骗案，2008年内蒙古赤峰市元宝山区经侦部门破获假冒港商投资骗钱案件，都与之有关。同时，近年来一些官员借招商中饱私囊的腐败案件也屡见不鲜。 受访专家分析认为，这主要是因为政府部门存在严重的“政绩焦虑”，总担心影响招商引资，对外来投资者不敢深究，让犯罪分子有了可乘之机。 当然，官员招商引资存在的问题，也引起国家以及一些地方政府的重视。2006年7月，浙江省出台《党政领导班子和领导干部综合考核评价实施办法》，共引入26项科学评价指标作为衡量领导干部实绩的标准，而长期受热捧的招商引资被排除在外。 2008年9月7日，国务院印发了《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，其中就包括遏制长三角愈演愈烈的恶性招商竞争现状，特别压缩了长三角违背土地政策招商的空间。 <h3>让权力逐渐退出“招商”</h3> 多位受访专家认为，要解决招商引资中存在的问题，还需要创新官员政绩考核机制，逐渐把不该由政府管理的事交给市场、企业、社会组织和中介机构，政府重在履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。 据了解，在许多发达国家，招商引资一般是由商会等民间机构来组织完成的，政府与商会、企业之间的关系非常清楚，决不会越俎代庖，更不会因为招商引资、发展经济而造成监管身份的模糊、错位和丧失。 “目前地方政府应该创新保增长、促发展的思路。”国家行政学院龚维斌教授接受记者采访时表示，“在招商引资方面，应摈弃重奖官员的做法，同时要自上而下改革官员政绩评价体系，改变以招商论英雄的官场风气与社会氛围。” “政府生产的是公共产品，在吸引外来投资方面，政府的精力和资金应该用于改善市场环境，而不是以行政之手去直接参与招商引资。招商引资本质上属于经济中的商业活动，理应让它与政绩脱钩回归本意。”李绍荣认为。 为此，齐善鸿提出了招商引资应遵循四条原则：“一不损害群众利益；二不违反国家法律法规；三是不以牺牲环境为代价；四要国有资产保值增值。如果以牺牲民主法治和公平正义的社会环境来换取一时的经济繁荣，势必严重损害党和政府形象，削弱政府的公信力。” “国家应对各地招商引资举措出台统一的规范。只有明确政府权力边界，规范政府依法行政，方可正本清源。”杜立元最后说。 第一篇 权力制衡——解决腐败的最佳途径 第七章 “诽谤官员”的荒唐逻辑 法律不能苛求公民对政府及官员的批评百分之百准确，否则只会从根本上将公民的监督权、批评权取消。 2010年3月9日，湖北省十堰市公安局在其官方网站上发出通告，称经复核，撤销对陈永刚的拘留决定，并责令郧西县警方向陈赔礼道歉、国家赔偿，同时追究相关责任人的责任。此前，陈永刚因持续在论坛发帖，质疑当地政府与“奸商”勾结、斥巨资搞形象工程，并向中纪委举报，被郧西县警方跨地拘捕，以“侮辱诽谤他人”的罪名，对其作出行政拘留8天的决定。 值得注意的是，温家宝总理2010年3月5日在《政府工作报告》中强调，要深入推进政务公开，完善各类公开办事制度和行政复议制度，创造条件让人民批评政府、监督政府，同时充分发挥新闻舆论的监督作用，让权力在阳光下运行。 这番表述引起公众的强烈反响，多位官员更是在不同场合作出积极回应，并表示欢迎媒体监督和批评。 多位接受采访的专家认为，从现实状况来看，如果要把“创造条件让人民批评政府、监督政府”落到实处，就要从制度上保障负责任的公民能够安全地监督、批评政府及官员，尤其是法律不能苛求公民对政府及官员的批评百分之百准确，要在制度上剔除“诽谤官员”之类的荒唐逻辑。 <h3>“诽谤罪”成问题官员护身符</h3> 近年来，我国公民因以发短信、发帖等方式批评地方官员，被冠以“诽谤罪”而遭牢狱之灾的个案一直在重复上演。 根据迄今曝光的“诽谤官员”案件分析，这类案件发生规律大都这样——先是由警方追究“诽谤者”，然后激起媒体与公众群起鸣不平，最后是警方或撤案，或道歉，或赔偿，为“诽谤者”洗刷“罪名”，直至追究办案者责任。 “公民批评和监督政府，是宪法赋予的正当权利。”国家行政学院研究员、全国政策科学研究会副秘书长胡仙芝对记者表示，“采用匿名举报也好，发短信、发帖公开批评也好，都是可行的方式。公开批评势必影响地方政府，尤其是直接责任官员的声誉和利益，所以一些官员就会利用手中的权力，甚至动用国家机器来限制和剥夺公民自由批评的权利。” “以遭到‘诽谤’为名，动用公检法机关对批评者进行关押、审判，是一些问题官员的常用方法。”胡仙芝说，“而未查清事实真相，就对公民采取强制措施与审判，不排除背后是受问题官员的权力驱使，把‘诽谤’当成掩盖问题官员腐败真相、打击报复异己者的幌子。” “公民批评监督政府的问题，是当前社会比较关注的问题，如果以前不太突出的话，那么随着网络监督的异军突起，这种问题就尤显重要。”国家行政学院公共管理部汪玉凯教授接受记者采访时认为，“这两年网络事件经常发生，比如周老虎案、躲猫猫案、邓玉娇案，等等，公民都通过网络对政府进行了有效的监督。这有其深层次的背景——除网络技术快速发展外，中央对网络监督，包括公民监督批评政府的态度，都传递出明确肯定的信息。” “但遗憾的是，官员打击报复批评者的案件，还是不断发生，由此反映出来的问题也非常深刻。”汪玉凯分析认为，“首先，有些官员心态没有摆正，‘皇权思想’作怪，一挨公众批评，就受不了；其次，有些官员位置没有摆正，以前习惯高高在上，当网络时代导致这种权威逐渐丧失后，还一时无法适应，容易与公众产生对峙心理；再有，制度法制不完善不健全，除政府信息公开条例外，没有制度来保障公民能安全地监督和批评政府及官员。” 多位受访专家还认为，官员打击报复批评者的案件不断出现，也同以前对这样的违纪违法官员处置太轻，缺乏必要的威慑力有关。除此之外，现行法律中存在的缺陷，也值得反思。 <h3>公器私用有损执政之基</h3> 以往“诽谤官员”案件，大多出现在县区一级的政府官员身上，尽管是以“诽谤官员”的罪名对公民追责，却基本是公诉案件，极少见“被诽谤”的官员作为原告出现。被认定的“诽谤者”，几乎没有机会与自己“诽谤”的官员对簿公堂。 诽谤罪是指故意捏造并散布虚构的事实，损害他人人格和名誉，情节严重的行为。根据我国刑法第246条第2款的规定，诽谤罪属于告诉才处理的案件，但是“严重危害社会秩序和国家利益的除外”。 “根据我国法律规定，诽谤罪是以自诉为原则，以公诉为例外的罪名。”北京中盛律师事务所杜立元律师接受记者采访时指出，“只有诽谤行为‘严重危害社会秩序和国家利益’时，才不受被害人‘告诉才处理’的限制，可由公安机关立案侦查、检察机关提起公诉。” 可现实情况是，以往这些“诽谤案”一旦发生，有关部门不是尽快查清事实，核查帖子内容真伪，而是按“有罪推断”的方式把矛头对准批评者，迅速地作出了公民诽谤罪成立的相关决定。 杜立元说，问题官员往往利用其掌握的公权力，将公民的行为上纲上线，归入“严重危害社会秩序和国家利益”之列，以打击“诽谤罪”为掩护，从而控制和消除对其不利言论的扩散。为此，监督和批评政府的公民，往往就成为受害者。 在多位受访专家看来，这种做法不但严重破坏法治建设，而且在权力驱使下违法办案，以至人为制造冤假错案，肆意侵犯公民合法权益。 更为严重的是，这使本来的个人与个人之诉，变成个人与政府和国家司法公器的对垒，扩大激化矛盾的范围，不但严重损害了法律的尊严和政府的公信力，也使公民的合法权益失去司法公平的保护。 当然，这些危害性已经引起了高层的警惕。公安部2009年下发的《关于严格依法办理侮辱诽谤案件的通知》指出：“近年来，少数地方公安机关在办理侮辱、诽谤案件过程中，不能严格、准确依法办案，引起了新闻媒体和社会各界的广泛关注，产生了不良的社会影响，损害了公安机关形象和执法公信力。” 这一通知还指出：“一些群众从不同角度提出批评、建议，是行使民主权利的表现。如果将群众的批评、牢骚以及一些偏激言论视作侮辱、诽谤，使用刑罚或治安处罚的方式解决，不仅于法无据，而且可能激化矛盾。” “公安部下发的这个通知，比较正面地肯定了公民的批评监督权利，而对以侮辱、诽谤的司法罪名控制言论的危害性有了清醒的认识。这个通知针对某些地方官员的这种‘治人’手段提出了严厉批评，并强调了要严格依法办理案件。不论收效如何，其人性化意见以及规劝意图非常明显。”胡仙芝分析认为。 <h3>公民监督才能少走弯路</h3> 多位受访专家认为，尽管以往的“诽谤官员”案中，也存在个别公民过当或批评举报与事实有出入的问题。但在现代法治社会，公民与政府掌握的信息很难完全对等，因此法律的设计上必须容忍公民对政府错误的、不公平的批评，否则只会从根本上将公民的监督权、批评权取消。 据专家介绍，在法治发达的国家，政府不存在被公民“诽谤”的问题，因为政府的形象建立在法治与公信基础之上，而不会因为公民批评而严重受损，不具备私法人享有名誉权的基础。按这种理念，法国20世纪60年代就从刑法中删去了诽谤条款。需要指出的是，许多国家不再通过刑事立法保护名誉权，并非这些国家不认为名誉权重要，而是把救济方式转向了私法责任，这样既可对被害人给予有效赔偿，同时又可在很大程度上避免官员以公权打击报复批评者。 “现在有些地方政府及官员听不得公众的任何批评，这是一种不正常现象。”中国人民大学政治学系张鸣教授对记者说，“公民对政府及官员具有监督权和批评权，这是宪法赋予公民的基本权利。公民纳税供养政府及官员，政府及官员就有义务给公民一个真相。公民除了接受政府及官员的结论之外，也有自己探寻真相的权利。” 根据我国《宪法》第41条有规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。” “在社会转型的情况下，政府及官员应拓展多种民意表达渠道，自觉接受公民监督和批评。不能把公权作为个人谋私利的工具，更不能作为打压公民言论自由的工具。”汪玉凯认为，“政府只有在公民的监督下，才能少走弯路，所以即使有时公民批评得不完全准确，官员也应抱‘有则改之，无则加勉’的态度面对。再则，政府是公共机构，官员是公众人物，代表公民行使公共事务，公民有权利监督和批评政府及官员。” <h3>从立法和执法层面完善</h3> 要根除公民“因言获罪”现象，受访专家认为，政府要有勇气反思地方行政体制、司法运作模式，以及权利救济渠道等存在的问题，并作出深层次改革，这也是建设法治社会、建设和谐社会应有之义。 “在法治社会里，言论自由与公正审判，构成国民共同的根本价值观。”胡仙芝认为，“公权机关必须置于公民的监督之下，公民对政府的批评可能有不准确的情况，但这种不准确并不能随意被认定为犯罪。公民有言论自由，有批评政府的自由，只要不是恶意捏造事实，就不应被追责。因为，政府比公民有着更大的言论自由和更强大的信息公开权力。” “要有制度保障公民的监督权、批评权，至少要做到公民批评政府及官员后，不会受到追究。”汪玉凯建议，“目前政府应做好两方面的工作：一方面，政府及官员应采取积极主动的态度，通过多种渠道，向社会和公众阐述政府的执政理念和观点，以促进双方更多的互信；另一方面，要改进网络管理方式，摈弃传统上‘捂’的做法，对于政务信息要尽量公开，不能公开的，要对公众作必要解释，以消除不必要的误会。” “在诽谤罪中，‘严重破坏社会秩序和国家利益’还缺乏细化的司法标准，为公权力的滥用留下了制度上的缺口。”杜立元认为，“有必要以立法或司法解释的形式，对诽谤罪‘严重破坏社会秩序和国家利益’作出明确的限制性解释，或者规定特殊的排除犯罪事由，从而防止‘诽谤罪’被扩大适用，以增加言论自由的空间，保障公民的监督权和批评权不受侵犯，使社会泄压阀保持畅通，以赢得社会的和谐与政权根基的稳定。” 同时，杜立元还建议：“应从国家立法层面进行统一，废止此类案件的公诉条款，在刑法中规定其全部为自诉案件。官员如果觉得自己是‘受害人’，比如针对所举报和批评的事件及时进行信息公开，通过新闻发言人及时消除公民的误解，或者通过个别的解释来消除误会等。也可以自行向法院提起刑事自诉，以此避免个别官员公器私用、打击正常的舆论监督和批评。” “在追究违法执法人员责任的同时，对背后发号施令的‘权力魅影’，更应严厉问责。”张鸣还建议，“如果官员滥用公权对批评者打击报复，应让其付出沉重代价，给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除处分，情节严重的应追究相应的刑事责任。” 第一篇 权力制衡——解决腐败的最佳途径 第八章 官员“跨国家庭”暗箱 官员“跨国家庭”的存在，不但为部分贪官提供了外逃的捷径，也使我国政治、经济、军事安全等处于不利状态，有损国家和民族的向心力、凝聚力。 中纪委十七届三次全会于2009年1月12日至14日在京举行，会议公报指出：“落实领导干部配偶和子女从业、投资入股、到国（境）外定居等规定和有关事项报告登记制度。” 这一规定，以强调申报官员婚姻家庭涉及情况为出发点，显然与以往落马高官生活作风败坏、配偶子女助纣为虐，以及部分贪官利用配偶子女拥有外国籍或绿卡等便利条件外逃等有直接联系。 记者调查发现，尽管我国现行法律对官员国籍有严格规定，但对官员配偶子女，却仍缺乏明晰的可操作性规定。因此，近年来我国部分官员虽身居要职，但其配偶子女却移居海外，获得他国国籍或绿卡，成了人们所称的“跨国家庭”。 目前值得警觉的一个问题是，部分贪官钻法律空子，暗渡陈仓，利用配偶子女申请绿卡与入外国籍，将巨额国有资产非法转移出境，自己则暂时留在国内继续做官，一旦东窗事发，便迅速抽身外逃。 “国家在加大反腐败力度时，对那些配偶子女都移居国外的官员，需进行更严格的管理。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受记者采访时认为，“官员‘跨国家庭’的存在，不但为部分贪官提供了外逃的捷径，给我国经济造成巨大损失，也使我国政治、经济、军事安全处于不利状态，有损国家和民族的向心力、凝聚力，应引起广泛而高度的重视。” <h3>官员“跨国家庭”的腐败范本</h3> 实际上，我国官员的“跨国家庭”情况，多数是以官员犯罪案发的方式揭开深层内幕—— 2007年6月28日，甘肃省兰州市中级人民法院以受贿罪和玩忽职守罪，判处陕西省政协原副主席庞家钰有期徒刑12年，并处没收个人财产人民币20万。而庞家钰的妻儿，早在他2002年权势如日中天时，就已悄然移民加拿大了。 这样的“跨国家庭”腐败案，并非个案。2006年6月，涉案金额高达亿元的福建省工商局原局长周金伙，在被中纪委“双规”前逃往美国。据报道，周金伙之妻陈淑贞在案发前早已移居美国，并拥有绿卡，为他外逃留下了后路。 2005年1月，中国银行黑龙江河松街支行原行长高山潜逃加拿大。他在职时将10亿元人民币分批转移出境，还拿公款十几次“出国考察”，安置妻子移民及为自己潜逃“踩点”。在妻子成功移民加拿大后，他把大量的资金转移到境外多个私人账户上去，然后宣布和妻子离婚。高山成功移民加拿大后，却声称自己身无分文，靠前妻“救济”。 近年来，我国贪官外逃现象令人触目惊心。2004年，商务部发布的一份调查报告显示，改革开放以来我国外逃官员数量约为4000人，携走资金约500亿美元。但多位受访专家认为，从现在看，这仅是一个保守的估计。 这些外逃官员有一个明显特征——绝大多数都是先把配偶子女以经商、留学等名义送往国外，获得外国国籍或绿卡后，里应外合把资产转移国外，最后自己来个“裸奔”。 据知情人透露，目前有一些国际服务机构，就专门为这样一些官员服务——通过提供为贪官子女留学和配偶定居服务，为官员转移财产，从中获取巨额利润。 <h3>撼动公众对官员的信赖基础</h3> 在全球化的当今，公众对普通公民因经商、置业、求学等原因获取绿卡或转换国籍，早已习以为常。但记者调查发现，对官员配偶子女申请绿卡与秘密入外国籍，公众却始终有着无限的想象和猜测。 “官员尤其是中高级官员配偶子女拥有外国国籍或绿卡，有违政治伦理。”北京中盛律师事务所杜立元律师对记者说，“对社会公众来说，官员特别是身居要职的高层官员，其作为公民个体的角色已被大大弱化，在绝大多数场合，官员就是政府的代表，其一言一行直接关系政府的形象。官员应代表人民群众的利益，做到忠诚、廉洁、奉公、守法，已成为社会公众对官员的基本要求，加之中国重视家庭的传统观念及落马官员的先例，一旦官员将家庭成员‘转移’国外，其与人民同在、与国家患难与共的正面形象将遭到质疑，人民群众有理由怀疑其忠诚和廉洁，甚至怀疑其随时可能‘脚底抹油’开溜。” 在采访中，不少受访者担忧，这样“留后路”的官员会对国家的政治、经济和国防造成一定威胁——除可能转移鲸吞的国家财富外，他们中的某些人还掌握着国家的经济或国防情报，其一旦逃到海外，往往会成为敌对势力策反的对象。 “官员若不忠于自己的国家，这是极其严重的问题。”李成言认为，“身居要职的一些官员，配偶子女却拥有外国国籍或绿卡。这会令人们对这样的官员，在国家危难时是否会挺身而出报效国家、服务人民心存疑虑。” “某些领导干部，在台上高谈阔论爱国，但其配偶子女却拥有外国籍或绿卡。”北京宣武区诚实胡同的一位姓张的市民认为，“这样的官员脚踏两条船，身穿‘救生衣’，随时准备弃船而逃，老百姓有权质疑他们是否真的爱国。” “不能由官员的配偶子女拥有外国籍或绿卡，就简单判定此人是贪官或对国家不忠诚，但起码很难让普通老百姓相信他们对祖国怀有深厚的感情和坚定的政治信念。”国家行政学院龚维斌教授告诉记者，“这样的官员一旦腐化变质，国外的家庭自然成为其隐蔽所和避风港，给反腐败工作带来极大挑战。同时，由于跨国家庭的存在，在涉及国家重大利益决策时，这些官员的立场容易偏移，给国家利益造成损失。” <h3>源自法规、制度上的“软肋”</h3> 据记者了解，官员“跨国家庭”存在的问题，已引起中央的重视，并陆续出台过一些相关规定加以防范。 2003年8月初，中央下发了《关于党政机关、司法公安部门人员出境、出国通行证、护照管理措施》的通知，要求一些县处级以上干部的出境通行证、出国护照，交由上级组织部门统一管理。 2006年9月，中央颁布《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》，对官员申报事宜进行了规定，要求党员干部报告9类个人事项，其中就有配偶、子女出国（境）定居情况等。 2007年1月8日，中纪委十六届七次全会部署反腐败斗争后，中央首次大规模对副处级以上官员进行婚姻及家庭涉外情况普查。调查内容包括官员本人、配偶、子女三个层面。 不少地方也纷纷完善官员个人情况报告制度，包括北京市、广东省、吉林省及全国司法系统等均表示将按规监督官员及其配偶、子女的情况。 但这些措施的效果却仍受局限，原因如对报告内容一律规定保密及在公开时对公开范围的限制性规定，导致社会公众的知情权难以实现，不利于公众、媒体的监督。 我国现行法律对官员国籍有严格的规定。《中华人民共和国国籍法》第三条不承认中国公民具有双重国籍。《中华人民共和国公务员法》第十一条规定，公务员应具有中华人民共和国国籍。 “但在官员配偶子女出国移居或入外籍方面，我国法律并没有限制性规定。”杜立元介绍，“根据国籍法规定，除国家工作人员和现役军人外，法律并不禁止定居国外的我国公民自愿加入或取得外国国籍，因此，只要官员配偶子女顺利出国并定居，就可以取得外国国籍。在官员的涉外婚姻方面，我国婚姻法也未提及。1983年，在民政部关于《中国公民与外国人办理婚姻登记的几项规定》中明确规定，不准现役军人、外交人员、公安人员、机要人员和其他掌握重大机密人员同外国人结婚。但除‘掌握重大机密人员不准同外国人结婚’被1984年《国务院办公厅转发民政部、外交部、公安部、国家安全部关于涉外婚姻几个问题的请示的通知》保留外，上述其他规定已被2003年8月8日第387号国务院令公布的《婚姻登记条例》废止，而新的条例并没有提及官员的涉外婚姻问题。” 对如何界定“掌握重大机密人员”，及其婚后配偶再取得外籍是否允许等问题，公众则大都不知情。 <h3>能否突破体制内监督</h3> “最好的管理就是透明，解决官员腐败问题的根本办法，在于要有充分的透明。”南开大学博士生导师齐善鸿教授认为，应在全国性或本部门、本地区的互联网上和其他大众媒体上将官员的申报情况公布，让公众进行实时监督。 “对官员的直系亲属实施严格的移民监管，登记备案。当然这并不是说官员的妻儿就无权出国，只是在移民问题上，中高层官员配偶子女应经过比普通移民更严苛的审查机制——对待普通公民，坚持‘疑罪从无’原则是本分，而在针对官员是否腐败的问题上，纪检部门则须抱以相应的‘疑罪从有’态度。”政协北京十届委员会副秘书长、中国民主建国会北京市委员会副主任委员曾广宇建议，“在国家要害部门任职的官员，凡配偶子女加入外国籍或持绿卡的，应自动辞职。辞职后，也不得从事涉及国家机密的工作，可担任较低职务或无职务的不涉及国家机密的工作。” “对于官员的配偶和子女出国要严格管理，从严审批。对于拒不执行制度和违反规定的要追究其行政甚至法律责任。要改革和完善现行的领导干部配偶和子女在国外学习和工作的管理制度。”龚维斌认为，“官员要定期向组织部门报告配偶和子女出国的原因、经费来源、居留时间、地点、工作学习状况等。驻外使领馆也要加强对官员配偶和子女在国外学习工作和生活状况的了解。这既是保护国家利益的需要，也是保护干部的需要。” “作为政府官员，当公共利益与个人隐私发生冲突时，放弃一部分个人隐私，以确保公众利益得以保护，是当今世界大部分国家通行的原则。”杜立元建议，“应严格控制官员及其配偶子女出国（境）审批，特别是官员因私出国（境）的审批，并通过互联网、报刊等媒体将官员的涉外情况予以公开。同时，清理出国中介服务市场，严厉查处为贪官海外安家、转移资产、出逃提供一系列服务的非法组织。还须加强国际反腐合作，彻底堵死其通过配偶子女向国外转移‘黑金’之路。” 中国政法大学法学院教师俞飞看来，这一问题的解决不可能一蹴而就。他建议：“可选择如金融、政法、国防等关系到国家重大利益的部门先试点，建立分级公示制度。如规定处级以上的官员须公布此类信息，公示的对象，可以先党内，后党外；公示的主体，可以先高层，后中低层，逐步推行。此外，还可根据官员退休前的职位规定，在退休后数年内不得取得外国居留权。” 第一篇 权力制衡——解决腐败的最佳途径 第九章 官员“私生活”进入反腐视线 对官员“私生活”进行监督，无论是从现实情况还是就公共治理的角度来说，都应是反腐斗争的重要内容。 2009年8月24日，浙江省委原常委、省纪委原书记王华元因严重违纪违法被开除党籍和公职。此前，中央纪委对王华元进行了立案调查。经查，王华元违反规定，收受巨额礼金礼品；利用职务上的便利，为他人谋取利益，本人及亲属收受巨额钱款；多次到境外赌博；生活腐化。 近期“落马”的官员中，大都像王华元一样，均有一项“生活腐化”的指控，这被视为领导干部的生活细节已被纳入整个反腐体系。 从实际情况来看，有些官员生活腐化并非什么“秘密”。在我国民间，就有这么一句流传非常广的顺口溜——“家中红旗不倒，外面彩旗飘飘”。 接受记者采访的多位专家认为，领导干部作为党和政府的“形象代言人”，生活腐化不仅败坏了自身的形象，也损害政府在百姓中的威信。对官员“私生活”进行监督，无论是从现实情况还是就公共治理的角度来说，都应是反腐斗争的重要内容。 <h3>生活腐化成贪官催化剂</h3> 在新中国建国以来，“生活作风”问题一直是领导干部的“高压线”。然而，近年来由于对官员考核大多“唯政绩论英雄”，而对官员“私生活”却缺乏有效监督，以至一些官员流连于声色犬马，包养情人、“二奶”，甚至嫖娼狎妓…… 随着我国反腐败斗争不断深入，官员“私生活”已经再次被中央纳入整个反腐体系。而事实上，在近年“落马”的一系列官员中，被指控“生活腐化”的不在少数—— 2006年6月11日，北京市副市长刘志华因生活腐化堕落被免去职务。2009年1月21日，刘志华终审被判处死刑，缓期两年执行。这是我国新时期反腐败第一个因生活腐化获罪的高官。 这样生活腐化的贪官，前后还可列出一大串名单，比如成克杰、陈良宇、李嘉廷、王宝森、胡长清、孙善武、杜世成、庞家钰、陈绍基、许宗衡，还有李真、慕绥新、马向东以及公安部原副部长李纪周、海军原副司令员王守业、沈阳市中级人民法院原院长贾永祥和副院长梁福全、江苏省建设厅原厅长徐其耀、重庆市委宣传部原部长张宗海、天津市原政协主席宋平顺，等等。 据报道，现行婚姻法修改起草专家小组主要负责人巫昌祯教授调查发现，官员腐败60%以上跟包二奶有关系，被查处贪官中95%的人有“情妇”。 2007年6月23日，中央纪委副书记刘锡荣在重庆市党风廉政建设形势报告会上也透露：“去年全国查处的省部级官员中，有7人移交司法机关，其中6人有生活作风问题。”他称，要预防官员“后院起火”，这也是值得重视的反腐阵地。多位受访专家认为，官员作为公权人物，如果生活腐化堕落，不但会带坏整个社会风气，也会严重损害政府在民众中的威信。同时，也会不可避免地诱发官员其他犯罪行为的发生。 “整个社会道德价值观念如何、人生取向怎样，官员的以身作则、率先垂范是个风向标。”南开大学博士生导师齐善鸿教授接受记者采访时表示，“官员作为公权人物，其私生活与普通人不同，由于他们的言行具有社会示范效应，所以同样的生活腐化，其产生的危害也远较后者为大。特别值得注意的是，生活腐化常常与工作腐化紧密联系在一起，工作腐化常常伴有生活腐化，而生活腐化既可能催化工作腐化，也可能是工作腐化的一个表现。” “就官员的实际收入来看，如果他们一旦生活腐化，想要支付巨大的个人开销，那就只有寻找权力出租，由此也诱发了其他犯罪行为的发生。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授指出，“可以说，目前绝大部分贪官的产生，生活腐化是重要的催化剂。” 2007年1月初，中共中央总书记胡锦涛在中纪委七次全会上强调，在领导干部中大力倡导八个方面良好风气。其中有一个是：“要生活正派、情趣健康，讲操守，重品行，注重培养健康的生活情趣，保持高尚的精神追求。” “这八个方面，与官员经济生活密切相关，把最有可能滋生腐败的主要方面已基本涵盖。”李成言分析，“这充分说明，中央已经将官员的生活细节纳入反腐视线。” 在此背景下，中央以申报官员个人情况的方式，强力介入官员“私生活”。2007年春节，副处级以上官员都要接受婚姻及家庭涉外情况普查，涉及官员本人、子女、配偶等三个层面的内容。 2007年6月1日起施行的公务员处分条例，也在多方面涉及到公务员的“私生活”——包养情人的，给予从警告至撤职或开除处分。另外，拒不承担赡养、抚养、扶养义务，虐待、遗弃家庭成员，严重违反社会公德的行为等，均在处分之列。 此后一段时间，不少地方也相继出台相关条例，目标也纷纷瞄准了官员的“私生活”。但是，这些措施并没达到抑制官员“私生活”腐败蔓延的预期效果。 <h3>被异化的“生活小节”</h3> 在受访专家看来，官员生活腐化难以抑制，既有本人世界观方面出轨的内因，也有社会风气污染、权力监督不到位等外因。 “近年来，我国反腐主要在经济领域，所以很多地方在选拔官员时，只要政绩突出，经济上不存在问题，就是生活上‘不拘小节’，也是睁一只眼闭一只眼，忽视对官员生活作风的考察。”李成言认为。 记者采访中也发现，不少地方对官员“生活作风”问题很少过问，有的还以保护官员个人“隐私”为由，放松对官员“私生活”的监督，甚至将官员“私生活”置于真空状态，以至隐私权成为不少官员的腐败盾牌。 “对官员‘私生活’进行监督这个问题，已提出很长时间，但目前收效甚微。”在李成言看来，“虽然有的地方出台了一些规定，要求官员把自己的婚姻及家庭涉外情况进行申报。但这些规定要么没有强制性，要么没有可执行性，禁令成为一纸空文，或流于空架子，根本于事无补。” 对现行政策的有效性，齐善鸿也持有质疑态度。他认为，有的官员生活腐化已成为他们其他犯罪很重要的动因，但很少从婚姻变化上能看出来。另外，即使在婚姻变化上有所体现，也只是组织内部掌握，缺乏公开透明，以至很多婚姻变化的真实内因潜伏下来。 记者调查也发现，以往腐败官员的问题揭发，包括包养情人、性贿赂等，几乎没有靠自我汇报而暴露出来。相反，那些权倾一方的“一把手”作奸犯科后，更会在打压检举的同时，凭借手中掌握的权力和上层关系，给自己编织一道道“安全网”。 “对生活腐化官员的惩治，还缺乏一种真正的威慑力。”北京中盛律师事务所杜立元律师接受记者采访时表示，“只要民愤不大，目前对这些生活腐化的官员的惩治，往往冠以‘生活堕落’，没有上升到法律层追究相应责任，从而放纵了官员的这种行为。” <h3>阳光是“防腐剂”</h3> 防止官员生活腐化，阳光同样是“防腐剂”。受访专家认为，只有扩大公众监督权限，让官员“私生活”置于媒体和公众的监督之下，加大惩治力度，才能使官员生活腐化问题得到有效抑制。 “要抑制官员生活腐化，不仅要靠体制内的监控，还要借助民间的力量。”中国社会科学院尹韵公研究员接受记者采访时直言，“要对地方‘一把手’权力过大现象进行研究、改进，使其公权力得以有效制衡。同时，要通过立法等途径，完善举报、检查、处罚等机制，使官员的‘私生活’置于大众传媒和社会公众的全程监控之下，一旦发现问题要严厉问责。” “目前官员申报的个人情况，仅由其上级机关内部掌握，这大大削弱了监督的力度。”齐善鸿表示，“对官员申报个人情况，应加大核查力度，确保官员申报材料的真实性，发现弄虚作假、隐瞒不报的官员，一经查实应严厉问责。对官员申报的个人情况，还应向社会公示，接受社会和媒体的监督。” 多位受访专家认为，腐败官员需要利用隐私作为盾牌来保护自己，而打击腐败需要破除隐私这一虚假的保护伞。官员作为公权人物，也并非所有私人信息要公开，但至少该将个人隐私中涉及官员形象和“质量”的事情予以公开和监督，比如个人婚姻、财产状况、配偶和子女就业情况、主要社会关系，等等，纳入组织和群众监督的视野，以约束官员廉洁自律。而个人爱好、饮食习惯、家庭琐事、生活规律等隐私，则应加以保护。 这方面，国外一些做法值得借鉴。在美国，官员的私生活是媒体关注的焦点之一。无所不在的监督，对官员的行为形成巨大制约。在以色列，为提高官员道德水准，加强公务透明度，民间成立了监督政府的“第三只眼”组织，专门曝光官员不法行为，致力于提高政府及其工作人员的廉政水平。在韩国，官员的学历、财产、家庭成员、社会关系等方面，皆容不得有半点瑕疵，而向社会公开接受监督，一旦官员触犯“红线”，后果相当严重。 针对目前对官员生活腐化惩治乏力的现状，杜立元建议：“应当通过立法制定、完善具有可执行力的责任追究机制配套施行，对官员生活腐化行为作出明确界定，并根据情节轻重追究相应的法律责任。” “可以改革对官员的评价机制，使官员‘私生活’监督达到事半功倍的效果。”李成言建议，“发动全体群众参与监督，发动舆论力量参与监督，使普通群众、服务对象对官员拥有监督权、评价权，且评价意见影响到官员政绩考核。只有这样，有些官员在‘私生活’上的放纵才会有所顾忌。” 在采访中，受访专家普遍认为，应加快“官员财产申报制度”的出台进程。因为，这是反腐倡廉预警制度的核心。另外，对官员的教育、官员的自我教育，也应作出制度化安排，强化执行力。 第一篇 权力制衡——解决腐败的最佳途径 第十章 官员“出国考察”灰幕 官员公费出国考察，是我国各级党政机关和公共机构的一个普遍现象，但目前不少已变异为一种官员的福利或待遇。 今后，中央将严格控制因公出国（境）经费预算规模，对各级党政机关官员因公出国（境）经费预算实行零增长，并实行因公出国（境）经费预算及用汇额度双控制。 这是财政部、外交部、监察部、审计署、国家预防腐败局五部门2008年10月16日联合发布《加强党政干部因公出国（境）经费管理暂行办法》（下面简称办法）中明文规定的。 “办法特别提到出国考察，说明官员公费出国考察存在的问题已引起中央重视，这将对各级党政官员起到约束作用，同时也将进一步完善反腐倡廉制度。”国家行政学院龚维斌教授接受记者采访时表示，“中央以前已三令五申，但是官员违规出国考察现象依然屡禁不止，治理效果不佳。” 据了解，我国官员公费出国考察，本意是让官员开阔眼界，转变思维，学习先进经验。但记者调查发现，目前有些官员公费出国考察已经变异成为公款旅游、购物、安排子女留学，甚至是部分贪官敛财或外逃的途径。 接受采访的专家认为，官员公费出国考察存在的腐败现象，在社会上造成极坏的影响，严重损害了我国干部队伍和政府的形象及公信力。解决公费出国的乱象要对症下药，最关键的是要有的放矢地对现有公费出国考察制度进行改革。 <h3>撼动反腐之基</h3> 2008年十一长假刚结束，当人们还沉浸在长假的兴奋中，一位地方政府官员“出国考察”未归事件，把温州政坛置于社会舆论的风口浪尖—— 浙江省温州市委常委、鹿城区区委书记杨湘洪长假后没按时来上班：他10月初带考察团到法国巴黎考察时，以探望其在法国的女儿为由离队。等考察团要回国时，他以腰椎间盘突出老毛病复发，无法坐长途飞机为由拒绝回国。 一名堂堂区委书记率团出国考察，却独自离队托病滞留他国不归，直到2008年11月12日，才有报道称给予杨湘洪开除党籍、行政开除处分。而对公众猜疑是不是又一起贪官借出国考察机会演化的外逃事件，仍然未见“正式说法”。 这起事件，让公众自然联想到早已淡出视野的杨秀珠案。曾任温州市副市长的杨秀珠，在任浙江省建设厅副厅长期间，涉嫌贪污金额2亿多元。2003年4月20日，杨秀珠借出国考察之名逃往美国，至今未归案。 “杨湘洪是不是贪官，需要作认真的调查取证。但不少事实表明，我国一些官员出国考察是和腐败联系在一起的，公众有各种猜测并不奇怪。”龚维斌认为，“目前一些官员公费出国考察已经变味，有关部门应在制度设计上作深刻的反思。” “目前官员公费出国考察，很多内涵发生了明显变化，已成为一种公费旅游、购物方式。”有一位在法国留学的朋友曾经告诉记者，“我国官员公费出国考察不但人数庞大，而且花钱大手大脚，无所顾忌，在国际上的形象很糟糕。正如此，不少国家将我国官员公费旅游作为非常重要的旅游财源，凡为我国官员办理入境手续的，都给予提供方便。” “不少官员出国考察已经变成了一种钻制度空隙的隐性腐败行为。”北京某机关一位公务员向记者透露，“各类打着考察名义出国的官员，多数以旅游、购物为主，少数人趁机用公款做私活——或转移赃款，或买房置业，或安排子女留学老婆定居，有的甚至花天酒地找小姐，等等。” 事实上，近年来安排官员公费出国考察，已成为不少旅行社的重点业务。“我们很欢迎官员公费出国旅行团，大部分官员出国考察费用明显高于个人出国旅游的费用。”北京一家旅行社负责人向记者坦言，“由于利润相对高得多，这项业务竞争很激烈，不少旅行社甚至通过贿赂来获得业务。” 据业内人士透露，有些旅行社还千方百计给官员“减负”，实行“一条龙”服务——安排行程、办理邀请函、代写出国申请，在出国回来之后，甚至还代写考察报告。 近年来，出国考察还成为少数官员敛财或部分贪官外逃的途径。2003年被提起公诉的广西横县原县委书记汪波，曾借口出国考察，先后收受贿赂1.3万元人民币和6000元美金；2007年11月8日，四川省交通厅原外事外经处副处长赖北利用职务便利，在支付出国考察团费用过程中虚列支出，从而侵吞单位公款55万余元，等等。 借出国考察外逃的贪官，除大名鼎鼎的杨秀珠外，还有贵州省交通厅原厅长卢万里，河南省烟草专卖局原局长、烟草公司经理蒋基芳，河南省漯河市原市委书记程三昌，云南省交通厅原副厅长胡星，中国银行黑龙江分行哈尔滨河松街支行原行长高山等贪官，都以出国考察的名义成功出逃。 “官员出国考察出现的腐败问题，是应该得到重视的时候了。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受记者采访时认为，“我国官员昂贵的出国考察，有不少糟蹋了纳税人的钱，造成了巨大的浪费，而且成为一些官员腐败的途径，已经严重地撼动我国的反腐之基。” <h3>出国考察成“待遇”</h3> 记者调查发现，官员公费出国考察，已经成为我国各级党政机关和公共机构的一个普遍现象。 据可以查阅到的公安部、外交部消息：2003年共批准发出干部因公出境通行证和护照21万本，出境4373600多人，其中到香港、澳门特区为3168400人次，到外国为1105200人次。 我国官员公费出国考察制度是在20世纪80年代中期开始的，其目的是让官员出去开阔眼界，学习一些发达国家的“先进经验”。但不知从何时起，出国考察似乎成了某些官员的“惯性思维”，一有什么新项目或新举措，总要出国考察一番。 “按理说，有些官员出国考察是必要的。”中国人民大学政治学系张鸣教授接受记者采访时指出，“但遗憾的是，目前官员出国考察在不少地方和部门，已变异成一种官员的福利或待遇，最终成为官员走向腐化歧途的一种诱导剂。” 据了解，有些地方和部门甚至还以文件的形式，把“取消出国考察”作为对官员的一种处罚手段。比如2005年11月16日，河北省政府在清理政府投资项目拖欠工程款的过程中，规定完不成清欠任务的单位领导不得出国考察。从禁止出国考察成为被惩罚条件来看，在一些人的眼中，出国考察内涵颇耐人寻味。 “有些地方或单位，官员公费出国考察就是一种惯例的职级待遇，内涵中承载着很多工作表现奖励、休假等性质。”北京直属机关一位姓王的年轻公务员认为，“这些官员出国考察并非从工作需要出发，而是按级别安排，以致出现有些领导级别高的，没有明显工作需要，一年也出几次国。有些有工作需要的官员，因为级别不到或没有领导内定，想出去也没机会出去。” “这种把出国考察变成旅游的做法，是一种公权滥用的具体表现。”政协北京十届委员会副秘书长、中国民主建国会北京市委员会副主任委员曾广宇对记者表示。 事实上，我国多数地方政府对官员出国考察都有相关规定，最明显的是指标化管理。比如“省部级官员每年可以两次出国考察，局处级官员每年可以一次出国考察”；“一年出国考察一次的，可以考察两个国家，时间不超过12天”，等等。 这种规定的本意，是用于控制政府官员出国考察，但现实中又往往演变成官员的福利或待遇。有些官员抱着“有权不用，过期作废”的心态，为了出国，甚至不惜造假，把“考察”变成“国际丑闻”的事情也时有发生。 据报道，2006年11月20日，安徽省人民检察院以副检察长徐文艾为团长的公务考察团一行10人，在芬兰赫尔辛基机场办理入境手续时，被查出伪造的芬兰司法部邀请函，以及存在擅自变更出访路线、增加目的地国家等违规违纪事实。2007年4月，徐文艾因此被撤职查办。 <h3>失控源于制度虚设</h3> 我国对官员公费出国考察有着严格规定，但记者调查发现，在这些规定面前，有些官员却钻政策空子，打“擦边球”，以考察名义变相出国旅游，基本处于失控状态。 早在1993年10月2日，中共中央办公厅、国务院办公厅就曾发出《关于严禁用公费变相出国（境）旅游的通知》。2004年春，中办、国办就发出《关于严格控制干部出境、出国活动开支》的通知。2007年8月7日，中纪委就徐文艾事件发出通报强调，各地区各部门要采取得力措施，坚决刹住以公务活动为名公款出国（境）旅游的不正之风，等等。 “中央和一些地方政府近年来出台不少规范官员出国考察的规定，但这些规定并没有抑制住官员出国考察热潮。”南开大学博士生导师齐善鸿教授接受记者采访时表示，“官员热衷于出国考察，主要花的都是公款。另外我们实行的是指标式管理，出国考察次数都是按官职大小而定，级别高的即使没有公务需要，也可以名正言顺地‘出国考察’。官员公费出国考察审批程序也过于简易、限制太过宽松，在源头就没有堵住，接下来的要组织部门同意、向纪检部门报告、经外事部门审批，也基本上就是走走形式。” “官员出国考察缺少可操作的具体的追究、处罚条款。”李成言指出，“现实中，很少见有关官员因违规公费出国考察被处罚。不用付出代价的违规行为，在再多的禁令面前，也必将畅通无阻。在如今这个信息时代，出国考察已不是唯一的学习方法，要利用各种现代传播技术，开拓学习外地经验的其他渠道，以堵塞部分官员出国考察的种种借口。即使对那些必要的出国考察，也应该严加管理。如果所有的地方官员公费出国都需经过严格的报批手续，其经费报销都要经过上级监察机关的审查，官员对公费出国考察也难免会权衡得失。” 受访的多位专家认为，出国考察本是与国际接轨的一条通道，通过观摩、学习和借鉴，往往可以增长见识，开阔视野。但目前对出国考察与出国旅游怎么界定？是否学到东西谁来评判，谁来监督，谁来查处？堵住这些体制上的漏洞，才是当前规范官员出国考察的当务之急。 “缺乏全过程的监督和约束，透明度不高，导致一些官员无所顾忌地拿公款频繁出国旅游。”北京某机关一位公务员告诉记者，“整个出国考察过程，暗箱操作的地方实在太多，包括出国考察人员的选择标准，考察目的、时间、路线、结果，别说外界，就是本部门，除几个领导，一般工作人员也不知详情。很多时候是官员出国考察回来，群众才知道，严重的信息不对称。” 每年的全国两会上，都有代表和委员对官员违规出国考察现象提出批评。“公费出国考察本身没有问题，是实施中出现了问题。”2007年3月，民革中央委员麦康森代表在全国两会期间表示，“至少有1/4的公费出国成名副其实的旅游，而不是考察。” 近年来，我国官员公费出国开支，已经给财政造成巨大压力。根据《2004年度行政事业单位决算》，2004年全国行政事业单位出国费用约为29亿元（其中出国用汇19亿元），其中中央11亿元，地方18亿元。一个事实是，2004年以后，我国官员公费出国考察现象，呈急剧上升趋势。 “官员出国成本过高，造成巨大浪费，是个严重的问题。”中国人民大学行政管理系毛寿龙教授认为，“我国公共财政体制缺乏内在的硬约束，目前还是一种软约束，使领导干部可以在财政上作很多临时性的调整，使得某些开支远远超过了所需要的水平，同时也损害了其他部门的利益。” “官员是决策者，也是利益既得者，他们掌握着巨大的财权，如果缺乏必要监督和制约，给自己安排出国考察之类福利待遇的事情，就会屡禁不止。”曾广宇告诉记者，“有些政府官员为了出国，甚至不惜挪用其他款项，包括挪用税收、土地开发收入、动用人民币买入外汇作经费、侵吞行政和其他公共项目经费等。” “为解决出国考察经费，部分官员真是用尽心机，有的甚至把费用向同级机关、下级机关和下属单位摊派、转嫁费用。”北京一家企业负责人向记者透露，“有些官员外出考察总带上一些企业家，说是陪同考察，不如说是去为官员的一些名不正言不顺的消费埋单。而一些企业也愿意正好借此笼络官员，使出国考察成为一种隐蔽的行贿方式。” <h3>阳光反腐迫在眉睫</h3> 不少受访专家认为，规范官员公费出国考察是政府自身管理改革的又一个重要切入点。如果政府不能从根子上找到公费出国考察存在的问题，且实行最严格的限制和管理，就难以扭转官员出国考察泛滥的局面。 “要想控制住官员公费出国考察，一切官员开支都须纳入财政预算，这才是解决办法。”龚维斌认为，“我国预算支出科目主要是按经费性质进行分类的，把各项支出划分为事业费、行政费，等等，出国考察费用容易趁机混入其中。中央必须严格预算，对于预算的编制、执行进行严格监督、审查，对官员出国考察费用进行严格控制。这次办法中的有关规定，目的是想从根源上解决这个问题。” “要加强对官员公费出国考察的监管，让出国考察与本职工作之间建立起一种有效联系。”北京市合川律师事务所邹瑾律师建议，“首先，考察单位由根据出国考察目的、考察的必要性、费用来源、考察路线以及考察人员，制定出国考察计划，向相关监管机构申报，同时，进行公示；其次，在监管机构组织下，对出国考察计划举行听证会，对考察计划的可行性与必要性进行论证，以决定是否需要考察，考察的人员是否适当，路线是否合理等，费用是否适当等出国考察问题作出决定，交由考察单位组织实施；再次，考察工作完成以后，考察人员撰写考察报告，向监管机构汇报以至向社会公众公开考察报告，接受监管机构和社会公众的监督；最后，建立起一套出国考察考核机制，对于完不成考察计划，或者达不到考察目标、完不成考察任务者，给予一定的行政处罚，或者经济处罚，以致自行承担考察费用。” “涉及官员出国考察的文件规定，要措辞严密、要求严格、处罚严厉，允许就是允许，禁止就是禁止，不能使用‘原则上’‘一般’‘特殊’等容易让人‘心生变通’的弹性规定。”齐善鸿认为，“即使存在个别‘例外’情况，也应逐一列明，以便于对照。只有拿出‘硬杠杠’‘死规定’，才能进一步增加政策的刚性、树立政府的权威，从而彻底堵住制度漏洞，断绝一些人的非分之想，确保政策不折不扣地落到实处。在当前时期，干部出国属于底线管理范畴，必须在政策上做到不折不扣。否则，管理就等同于虚设。” “只有从制度上严格起来，才能给人以警示，断绝某些人想利用公费出国旅游的想法。”李成言建议，“第一，规范考察地点。凡是政府官员和公共财政支出经费的出国考察人员，在出国前一定要在政府网上公布出国人员名单、考察理由、程序安排以及时间地点。第二，规范考察人员。要根据考察的具体内容确定合适的考察人员，特别是一些专业性技术性的考察，应尽量多邀请相关专业技术人员和专家学者参加。只有让行家里手去考察，他们才知道需要看什么、学什么，考察后怎样干。第三，实行督查制度。要切实加强对领导干部学习考察的督促检查，对有令不行、有禁不止的严肃处理。” “必须对违纪官员加大处罚力度外，同时还应在以下两方面加以完善。”张鸣建议，“一方面，加强出国经费管理。对出国经费管理，仅管住预算内资金是不行的，只要各单位预算外资金和‘小金库’存在，官员随时可用手中的财权解决费用问题，所以要把‘三轨’合并，制定出刚性的出国经费管理机制。另一方面，完善监督机制。应充分激活人大和媒体以及群众的监督作用，杜绝那些出国官员的上级暗箱操作或自由裁量，让官员出国考察回归透明和公正。” 第一篇 权力制衡——解决腐败的最佳途径 第十一章 把脉“运动式执法” “运动式执法”容易降低政府及执法机关的威信，也滋生形式主义，更是弱化了执法的严肃性和一贯性。 为了整治“黑车”，2006年4月24日清晨起，北京16委办局掀起为期一个月的“狂飙行动”。按照北京市发布的《依法查处取缔无照营运行为的通告》，期间查获的黑车一律处以“极刑”，即不论车型全部按照上限50万元的标准予以罚款。如果第二次被查，除被罚款外，车辆将一并没收。 但记者调查发现，此次行动中虽有不少“黑车”落网，但更多的是暂时休整，或实施“战略转移”到打击力度相对薄弱的远郊区县。而那些原本就是“黑车”聚集地的城郊接合部，泛滥之势愈加严重。 有关专家认为，此类“狂飙行动”基本上还是“运动式执法”。这种执法形式，尽管在当前有一定的必要性，但其凸显出的弊端不容忽视。有关执法部门应随着我国法制的不断健全，逐步转变执法观念，尽量减少运动式执法的运用。 <h3>屡见不鲜的“运动式执法”</h3> 在日常生活中，“集中整治”“专项治理”“××行动”“××战役”等词汇常见诸报端，有些执法部门也习惯于集中优势人力物力，对违法现象形成“拳头”攻势。这种执法方式，老百姓称之为“运动式执法”。 北京的“狂飙行动”，为我们提供了一个运动式执法的典型范例。根据北京市运输管理部门统计，在开展行动前，北京市“黑车”数量已达6万～7万辆，而本市正规出租车的数量则在6.6万辆左右。 在这种严峻形势下，北京掀起为期一个月的“狂飙行动”，并随之出台举报奖励制度，对举报人给予重奖。同时启动问责制，对严重不负责任、未采取打击和执法行动的领导及相关责任人实施倒查。 有关数据显示，截至2006年5月底，北京市共依法查扣各类“黑车”12921辆，依法对从事非法营运的9940人作出行政罚款等处罚。其间，公安机关对非法营运人员中敲诈、伤害乘客及出租汽车司机、为争抢生意滋事，以及阻碍抗拒执法的行为，依法刑事拘留33人，治安拘留340人。 “一个月下来，‘黑车’并没有减少，而是向执法力量相对薄弱的地区进行了转移。”2006年6月28日，一位经常乘坐“黑车”到郊区上班的王女士称，现在城里的“黑车”已不像以前那样频繁见到，但在城郊的医院、小区门口、车站周围，“黑车”还是很活跃。 “如果我有能力交50万元罚款，我还开黑车干嘛？”一位现在每天依然出去“趴活”的“黑车”司机告诉记者，“我除了会开车，别的什么也不会。一旦被查到，车就不要了。至于拘留不拘留，也无所谓了。” 北京市交通管理局有关人士也坦承，“狂飙行动”虽然使各类非法营运行为较整治工作开展前明显减少，但城郊接合处的“黑车”整治情况仍不理想，城区的反弹现象也很严重，“打击‘黑车’非法运营，是一项艰巨的工作。” 事实上，类似“狂飙行动”的运动式执法，很多部门一直以来已经使用得很顺手。比如在刑事执法活动中，一般以打黑除恶、扫黄打非最为典型。而行政执法活动中，则常以专项治理、集中整治等形式出现—— 2000年3月29日，河南焦作录像厅大火后，全市742家录像厅、歌舞厅、游戏厅被关闭；2002年1月，江西省特大烟花鞭炮爆炸，要求全省从花炮产业中退出；2004年，安徽省阜阳市劣质奶粉毒害婴幼儿事件被披露后，引起了社会各界的极大震惊与愤慨，全国各地掀起了围剿害人奶粉的“高潮”，三十多个牌子的劣质奶粉被列入“黑名单”，奶粉市场一时“海晏河清”…… 北京大学一位不愿透露姓名的教授分析认为：“运动式执法基本具备两个特征。首先是有关部门短期内最大限度地动员自身资源，对某些管理顽症进行集中清理整顿。其次是执法以疾风暴雨的方式开展，在一段时期内能够获得一定效果。但一阵风过后，往往又恢复了原样。” <h3>难以消除的执法依赖</h3> 有关专家认为，在我国当前的社会转型时期，运动式执法产生的原因颇为复杂。 “运动式执法在我国有着深远的历史渊源。”有关专家认为，“以往我国几乎所有的社会问题，都习惯于以运动的方式来解决，为此社会形成了浓厚的运动情结，以至于行政机关至今仍然对运动式执法抱有极大热情，使之成为快速恢复社会秩序的‘撒手锏’。” “当然，目前大量违法行为的存在也为运动式执法提供了存在的理由。特别我国正处在转型时期，这种不成熟的社会状态在给人们带来巨大的物质财富的同时，也往往会引发一些新的社会问题。”北京石油化工学院人文社科学院杨钟红副教授说，“由于一些违法行为严重干扰了社会经济秩序的正常运转，而政府从其职能出发，必然要加以严厉打击，尽快恢复正常的社会经济秩序。” “在解决问题的初期，运动式执法往往比制度化的方式更为熟练、便利。”杨钟红分析认为，“有些部门之所以热衷于运动式执法，主要是通过运动式执法，可以很快抑制违法行为对市场经济秩序和群众心理秩序的破坏。” “除历史渊源外，某些职能部门在日常监管中的无所作为甚至‘反作为’，也是运动式执法难以休止的主要原因。”不少人认为，由于有法不依，执法不严，行政服务法规不全，组织结构不合理，信息沟通渠道不畅，人力资源配置失当等现象的存在，当问题积淀到一定程度时，就不得不依赖运动式执法来解决。 在记者的随机调查中，有55%的受访者对运动式执法表示理解。他们认为，社会更需要的是一种常态下的管理程序和监督制度，当这些制度性执法因素缺失时，执法机关诉诸于收效快的运动式执法也是情有可原。但随着我国法制的逐步健全，应逐渐减少这种执法方式。 <h3>高昂社会成本还要付多久</h3> 在采访中，很多人认为，运动式执法确实在短期内在一定程度上能收到整肃社会流弊、震慑违法犯罪、恢复社会秩序的作用。然而，运动式执法却是以很多高昂成本为代价的，其负面影响不可估量，应引起有关部门的重视。 首先，运动式执法降低政府及执法机关的威信，弱化国家法律法规的威慑力。“平时不管或疏于管理，一旦问题严重了，领导批示，又一窝风地开始运动式执法。”北京某城管队员告诉记者，“这容易让执法人员产生条件反射，上面重视的时候抓执法，上面放松则执法松弛。这既滋生形式主义，也弱化了执法的严肃性和一贯性。” 北京中盛律师事务所杜立元律师认为，动辄采用运动式的方法，不但助长了执法者的选择性和随意性执法行为，也容易使群众对行政执法机关的行政能力、信用产生怀疑。这种治标不治本的形式主义执法形式，影响政府的信用和形象。 其次，运动式执法违背法治精神。“由于运动式执法具有临时性和反复性的特点，其打击违法的长期效益并不明显。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授认为，运动式执法把执法异化为临时政策，有悖于长久生效的法律原则，损害了法律的稳定性和确定性。这种临时性、运动性和反复性特点不符合法治精神。 第三，运动式执法助长了不法之徒的投机心理。在运动式执法前，一般有关部门都要大造声势，这使违法者提早毁灭或隐藏证据，暂时停止违法行为。同时，也给违法者提供了一种心理暗示，即平时的违法行为是可以姑息的。这也在客观上纵容了非运动期的违法行为。 第四，运动式执法往往过分强调效率而忽视了执法的公正性。“在运动式执法期间，执法机关都承受着巨大的上级压力和社会压力，存在着宁枉勿纵的思想。这很容易引发滥用职权的现象。”北京一位城管执法者坦承，“比如前段时间北京治理‘黑车’的‘狂飙行动’，最高罚款50万元，不仅没有可操作性，就是从法律上来讲，也找不到任何根据。政府在追求执法高效的同时，也不能以损害公平为代价。” 第五，运动式执法增加行政执法成本，降低整体效益。运动式执法采用“头痛医头、脚痛医脚”的方式，有的执法行动事先缺乏全面性、科学性研究，往往任凭偶发事件而盲目调动人力、物力、财力，必然造成行政资源的极大浪费，使执法成本高昂。 “运动式执法期间，一切工作都围绕着特定执法任务展开，而其他执法任务和日常管理事务被暂且搁置一边，这会产生其它违法行为泛滥和某些市场秩序被破坏的代价。”北京市民杨先生认为，“这样的行动多了，出现扰民现象就少不了。而一些不法之徒也在利用执法机关执法的时间差，来谋取更多的利益，由此导致整个社会处在紧张博弈状态，不利于和谐社会的建设。” <h3>“全天候”执法应成为常态</h3> 多位受访专家认为：“尽管目前杜绝运动式执法是不现实的，但政府确应尽快建立一套严格和科学的社会管理和监督机制，使严格执法成为一种常态。” “既然我们已经把法治作为治国的方略，就应该避免运动式执法。在法度之内的稳健而行之有效的治理活动，是实现社会治安的关键所在。”李成言认为，“行政执法部门应转换执法观念，执法的职责应贯穿于日常工作。要真正做到依法行政必须将执法活动纳入正常制度之中，置于公众监督之内。不能凭一时兴起搞战役式执法，忽冷忽热，而是要建立一种长效机制予以保障。” “政府在各种管理中，应摆脱那种运动式执法思维，建立符合市场经济规律和法制管理的执法体系。”杜立元建议，“首先，完善监督制约机制，加大对渎职、行政不作为官员的问责力度，建立任职期满后问责制度，避免为谋求政绩而搞运动式执法。其次，建立健全科学的公务员考评机制，将奖惩、提升、罢免与其所负责领域的长期绩效相结合，提高公职人员的执法自觉性、主动性、积极性。” 因此看来，只有加大体制改革的进程，构筑高度法制化的市场经济体系，在法度之内实行稳健而行之有效的“全天候”日常治理，才是逐步减少运动式执法的“良方”！ 第一篇 权力制衡——解决腐败的最佳途径 第十二章 问题官员“东山再起”为哪般 官员问责体现的是官员任免机制上的完善性和科学性，让有能力的“问题官员”复出，则更多地体现出政治理念与制度的理性。 进入2008年9月，多位中高级官员在襄汾溃坝和“问题奶粉”等重大安全事故中因问责而辞职或被免职。人们在肯定果断问责的同时，对这些官员被问责后涉及“复出”的程序也比较关心。 此前的8月28日，一篇题为《掌控当前经济形势的政策建议》的文章在网上引起公众的关注，文章署名为“原国家统计局局长、现中海油高级研究员”。记者了解到，该文之所以能够引起公众的关注，并非文章的内容，而在于文章的作者——邱晓华。这是邱晓华被“双开”消失后首次露面。 2007年1月23日，新华社发布消息称：“经查，邱晓华在任国家统计局领导职务期间，收受不法企业主所送现金；生活腐化堕落，涉嫌重婚犯罪。”邱晓华被开除党籍，并给予行政开除处分，移送司法机关处理。在随后的一年多时间里，有关邱晓华的情况却未见有下文，也无正式的消息披露。直到这次看到他时，这名前高官已陡然“变身”为大型国企“高级研究员”了。 邱晓华的复出过程，使公众在“云山雾海”中留下不少的悬疑。事实上，在邱晓华之前，类似的高官复出现象不断。 “随着我国官员问责制不断规范和完善，而与之相对的官员复出机制却并不健全，相关规定十分模糊、笼统，缺少操作性和程序性，弹性和随意性很大，需要尽快建立健全科学合理的问责官员复出机制。”国家行政学院龚维斌教授接受记者采访时表示，“只有通过制度化程序<bdo>ｈｔｔｐ://wwｗ?９９ｌｉb.ｎｅｔ</bdo>赋予权力的复出官员，才会让公众心服口服，而官员在重新履职中也才会更有底气。如果没有科学的制度支撑，官员复出缺乏严格的程序性，会令官员问责制的权威性和严肃性受到损害。” <h3>“问题官员”悄然复出</h3> 2008年9月14日上午，“复出”刚满一年的山西省省长孟学农因为襄汾溃坝事故再次请辞，成为公众视野中第一个两次请辞的省部级官员。 2003年“非典”时期，包括孟学农、张文康在内的千余名各级官员，因隐瞒疫情或防治不力而被“问责”。随后，在松花江污染事件、重庆开县特大井喷事故、北京密云踩踏事故、山西“黑砖窑”事件等重大事故中，高层一次次“铁腕问责”，让一个个行政不作为、乱作为者丢掉“乌纱帽”。 可以预见的是，随着我国建设责任政府的力度不断加大，官员非正常“下马”现象也不断增多。但记者调查发现，近年来有些官员被问责后又很快复出，而复出的程序又不公开透明，致使社会上议论纷纷。 2003年因处理SARS疫情不力，卫生部长张文康与北京市长孟学农被免职，其后张文康转任宋庆龄基金会副主任，并当选全国政协科文体委员会副主任，而孟学农则获任国务院南水北调工程建委办公室副主任，后任山西省省长。国家环保总局原局长解振华因2005年11月松花江污染事件引咎辞职。2007年1月5日下午，解振华的名字出现在国家发改委网站新领导名单中。2003年12月23日，重庆开县井喷特大事故夺去了243条人命；2004年4月，中石油老总马富才提出引咎辞职，后复出任国家能源办副主任…… 从上述可见，有些官员因各种原因丢了“乌纱帽”，但在“风暴”过后又被委以重任的情况成了政坛新“惯例”。 “目前很多官员都是悄然复出，对公众欠缺一个应有的说明。因此，往往令公众对之前的问责产生质疑。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受记者采访时表示，“无论是本着‘治病救人’，还是‘发挥余热’的精神，有些官员复出本身并没有错，这表明了政府在干部任用上的突破，对于违法违纪官员，不是一棍子打死，而是视其具体情节，安排合适的职位，让其继续发挥有益的作用。这体现出政治理念与制度的理性。” <h3>凭什么“东山再起”？</h3> 现代政府是责任政府，政府官员都有明确的任期目标。受访专家认为，如果在任期内发生重大责任事故，政府官员必须承担法律责任。即使事故不是行政一把手直接造成的，也应为此承担道义和政治上的责任。 2005年通过的公务员法对引咎辞职有明确规定。但对这些被问责去职的官员，在什么样的情况下可以复出、相关程序应该如何履行等关键性和敏感性问题上，公务员法却只字未提。 “干部任用条例第六十二条有规定，引咎辞职、责令辞职、降职的干部，在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务。”中国人民大学政治学系张鸣教授接受记者采访时认为，“这在制度上依然需要具体的实施细则。对官员复出，有必要建立起更加严格的规则加以执行。” “官员能否复出，这关键取决于他犯的是什么错。”中国人民大学公共管理学院张成福教授认为，“如果官员仅是道义上负有责任，那么引咎辞职后可能被重新任用。比如，在某个庞大的组织体系中出了事情，主要责任不在于一把手，官员引咎辞职更多的是道义上的责任。而中央看到他的政治素质过硬、工作能力突出，这个人还是可能被重新任用。” 多数受访者也认为，对于曾经犯过错误，负有责任而降职、免职、引咎辞职的官员，今后就一定不能再起用，这倒未必，但整个过程应当公开透明，给公众一个明确的交代。 “官员也是人，只要是人就有犯错误的可能。”北京东城区灯市口一位姓张的市民对记者发表了他的看法，“对敢于在道义上承担责任或偶然犯下错误的官员，应给他一个复出的机会。关键是复出这个过程要让老百姓能够看明白。” “对一个本身颇有才能而偶然犯下错误的官员永不重用，这无论对本人还是社会都是一种浪费。更何况引咎辞职属道义担责，和事故的直接责任人受到党纪国法处理是两回事。”南开大学博士生导师齐善鸿教授接受记者采访时认为，“让德才表现突出却因突发事故引咎辞职的官员适时、以适当方式复出，用人之长、给人出路，从某种意义上说，可以视为一种政治理性。问责官员体现的是官员任免机制上的完善性和科学性，而让有能力的被问责官员合理复出，也是一种政治理念与制度的理性。” <h3>官员复出存在制度软肋</h3> “官员复出容易引起人们的争议，主要是人们对官员复出的原因、条件和程序不清楚。”龚维斌认为，“造成这种状况的原因，一方面，是我国干部选拔任用体制尚待完善；另一方面，一些地方存在着官官相护现象，对于失职的领导干部象征性进行责任追究，为了平息群众的不满情绪，要么让其‘冷却’一段时间，然后官复原职，要么异地做官或者平调到其他重要岗位。群众对这些做法十分不满。” “在缺乏民众有效监督的情形下，官员问责有原因，而复出如果不能保证程序的透明与公正，那么其合理性、合法性必然会遭到公众的质疑。”张鸣认为，“这样操作甚至会让人怀疑是一种变相的调动，也不利于维护民众的知情权、表达权、参与权、监督权。” “官员复出意味着曾经犯过错误的官员又重回领导岗位，重新掌握了一定的权力、金钱等社会资源。因此官员复出的社会影响，在某些方面甚至大于官员下马，所以建立官员复出制度具有极为重要的意义。”北京中盛律师事务所杜立元律师认为，“对官员的问罪与定罚应该循法，量才与起用更应当循法，官员复出制度就为官员的量才和起用提供了可循之法。如果官员复出没有制度的规制和约束，那么‘法治政府’‘阳光政府’在民众心里就成了口号。” “官员在引咎辞职后，如在短时间内迅速复职，实际上这是对其另外一种形式的补偿。”齐善鸿认为，“如果官员复出过程不公开、不透明，这不仅违背了问责制对失职者进行惩罚的初衷，也在形式和过程上，破坏了公众对政策的信任感，弱化了问责，弱化了对他人的警示。符合条件复出的官员，通过公开透明的程序，也可以重新开始工作和生活，不必时时面对质疑和处处解释。因此，公开和透明地复出，对政府、公众和复出个人才算是负责任的做法。” <h3>呼唤“官员复出机制”</h3> 不少受访者认为，提高政府执行力的关键，在于加强对权力运行过程和结果的监督与问责。目前我国已经有了较为完整的官员问责制度，应该尽快建立官员复出机制，使官员复出更加制度化、规范化，否则，难脱“人治”色彩。 “问责官员重新起用必须符合程序，必须尊重现有制度。”北京石油化工学院李明伟教授认为，“应该加强对于被免职官员的跟踪监督措施。经过严格符合程序的考核，并置于公众监督之下，达到条件，应该重新起用。实质上，对于被免职官员‘去向’的追问，对于那些官员表现的追问，就是对相关制度的追问。” “在官员复出制度的建立上，要重视公正和公平，特别要重视公开，因为阳光是最好的防腐剂，透明本身就是一种监督。”杜立元建议，“首先，在官员的处分上，应当保持审慎的态度，严格依据法律规范和党纪党规执行，在尚未确定事实、分清责任的情况下，不能被媒体舆论所左右，更不能为了息事宁人就随意免除官员的职务或强迫官员‘引咎辞职’。其次，在官员的复出上，对下马的官员应该用发展的眼光来对待，不能盖棺定论。应当建立健全跟踪、考核、评选机制，对其辞职后的工作保持关注，确实优秀的人才，在符合考核标准的情况下，还应允许其恢复公职或就任其他领导职务。再有，在复出制度的设立、实施过程中应充分重视群众的智慧、尊重群众的权利。在广泛吸纳群众意见的基础上，将合理内容制订到制度中去；在制度的实施上，应保障群众的知情权，公开官员复出任职的事由、依据、程序，对官员复出的决定由群众行使一部分的参与权和决定权；官员复出制度的实施应当接受群众的监督，及时公开解答群众的质询。” “应该把官员的政治责任与法律责任区分开来。官员要勇于承担政治责任，当其执政能力或者工作方式受到质疑时，应当主动辞职。”李成言认为，“对于敢于承担政治责任的官员，要给复出的机会。但是，在任用的程序上，整个过程要公开、透明，最终应当经过人民代表大会的程序批准后再任命。” “官员被问责，不应成为‘避风头’或是一种暂时的过渡，而应该是实质性地责任追究。”齐善鸿认为，官员复出的程序，应该公开化和透明化。应该遵循一定的制度，什么情况的人可以复出，复出的原因是什么，都应明明白白地公之于众。因为这些人被免或者辞职的时候，不可避免地成为了社会各界关注的焦点，那么，在他们复出的时候，也同样需要有个对公众告知的程序。 第一篇 权力制衡——解决腐败的最佳途径 第十三章 警惕“执法产业” 如果执法“经济化”或“产业化”，就意味着服务于公共福祉的公权发生了蜕变。 湖南省郴州市市民李国宾因不满市交通队的“超速罚款”行政处罚决定，将之告上法庭。2007年5月15日，这起因罚款500元引起的“小官司”告一段落。 经过审理，郴州市北湖区人民法院当庭判决李国宾胜诉，撤销郴州市交通队对李国宾的处罚决定。 据了解，在郴州境内一段不到25公里的高等级公路上，交通执法部门设立的限速标志牌和雷达测速牌达40块之多，有的地段甚至限速20公里。由于限速过低，有成千上万的司机在这条路段上吃过罚单。甚至发生过同一辆车在1个小时内受到3个交警大队超速罚款的情况。 记者调查发现，像这样以执法名义进行罚款、收费过多过滥的现象，近年来在全国各地不同程度存在。有些群众将其形象地称为“执法产业”。 受访的有关专家认为，所谓的“执法产业”严重侵蚀法治社会之基，国家应该在建构制度层面的权力监督机制、改变执法者的执法观念的基础上，建立起一个更加健全的财政秩序来遏制这类“执法产业”的泛滥。 <h3>荒唐的“执法罚款比赛”</h3> 2006年2月，吉林省公主岭市公安局施行绩效考评制。该局规定：把罚款的10%作为奖金返还给个人，20%返还给执行罚款的基层单位；将罚款数额与绩效考评挂钩，实行末位淘汰。 这种以高额奖励加末位淘汰的制度，在民警中引发了一场执法罚款比赛。2006年，公主岭市公安局罚款收入高达1600多万元，仅交警罚款就有1100多万元。财政部门将罚没收入全额返还，局里在其中拿出110多万元作为罚款奖金下发，50多名一线交警人均2万元，罚款最多者拿到了5万多元。 北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受记者采访时说：“通过执法来增加单位和个人‘收入’，其本质是将公权沦为部门和个人谋取利益的工具。执法人员代表着国家和政府来行使执法权，如果执法‘经济化’或‘产业化’，就意味着服务于公共福祉的公权发生了蜕变。” 近年来，以执法名义“创收”的现象不胜枚举。如江西某县工商局公平交易局的工商行政管理人员公开叫价，向化肥生产和销售企业收取所谓的“市场服务费”“市场咨询费”等，为劣质化肥进入市场大开绿灯，并承诺“免检”，成了劣质化肥的“保护伞”；陕西某县工商局多次在高速公路收费站处，以货物有质量问题为由，强行对入境的货车进行拦截罚款，数额一般都在万元以上，而且不出具任何凭证。 <h3>执法“产业化”的体制根源</h3> 所谓的执法产业为何屡禁不止呢？记者深入调查后发现，除法律执行不力外，最主要是执法与利益相挂钩所导致。 “预算外资金的存在，是执法产业的主要根源。”李成言一针见血地指出，“预算外资金是我国一个独特的财政现象，这块政府预算之外存在的各种收费、罚款、基金等政府非税收入，在部门利益的驱使下迅猛增长。比如仅国家预算外行政事业性收费一项，就从1978年的63.41亿元猛增到2003年的3335.74亿元，25年内涨了51.6倍。” 事实上，我国预算外资金与国家预算收入，多年来一直保持“并驾齐驱”的态势。那么，预算外资金究竟有多少呢？据有关专家介绍，预算外资金主要由四个部分构成：一是各级政府部门名目繁多的收费，2006年约有1万亿元；二是社保基金，全国约有8000亿到9000亿元；三是地方政府的土地出让金，大约有1万亿元；四是国有资产的红利及国有企业的利润，约1万亿元。 这四项相加，2006年全国预算外收入总量与3.9万亿元的国家财政收入不相上下，而其中各级政府部门名目繁多的收费占到总预算外收入的1/4多。 “预算外资金的初衷，是国家放权让利允许一些部门通过一些行政行为的收费弥补行政事业经费不足。”李成言说，“由于这一收入游离于国家财政预算管理之外，一些执法部门集裁决、罚款、收费以及对收缴的管理费用和罚款有过大的处置权，而这些权力又得不到有效的监督和控制，从而使一些执法部门或执法人员一发不可收拾，将执法当作了正常营利的工作方式，从而扭曲行政目标。” “在现行的财政体制下，行政、执法和司法机构设置和增加人员时，对相当多的机构，财政不全额拨款，只是给便于创收的‘政策’。”北京某执法部门一位工作人员无奈地说，“因为这对矛盾的存在，很多单位就只有靠罚款等途径来筹集工资、奖金。” 记者调查发现，即使在那些实行了收支两条线的地方，罚款按比例返还给执法部门，也是地方财政的一条“潜规则”。正是由于这个不合理的挂钩和返还制度，执法机关和有关工作人员很容易把执法变成了部门利益的取款机。 在我国一些地方，由于创收所带来的利益通常是逐层返还，很多违法创收行为也基本能在相关部门的层层保护之下过关。这在客观上也造成了“执法产业”所具有的低成本、低风险、高回报的特点。 一些部门确实也通过执法经济达到“发家致富”之目的——2004年，重庆某县的交警们就通过执法创收率先为自己建起了一个十分抢眼的别墅区，号称该县“第一别墅区”。2006年，作为国家级贫困县的山西某县，县检察院居然在全县年财政收入不到1亿元的情况下，也通过“执法创收”给自己盖了一座造价近1000多万的豪华办公楼…… <h3>严重扭曲政府公信力</h3> 执法的本质就是服务，就是为广大民众提供公共安全、公共秩序等服务性的“公共物品”，但事实证明，执法权一旦与执法者自身的经济利益挂钩，法律的天平就必然发生严重的失衡，由此造成的社会危害也极其严重。 首先，所谓的执法产业无情践踏公权的社会公信度。“这是一种违反法律的行为，其泛滥只能影响老百姓对法律的信任。”北京一位经常到外地出车的司机朋友告诉记者，“本来超载是违法的，但交钱后依然可以继续超载，这个年头，给人的感觉是有钱就可以违法。” 记者发现，罚款是《行政处罚法》赋予行政执法部门的权力，可是一些执法者以罚代管，只要收了罚款就对违法行为睁一只眼闭一只眼，这不仅纵容了违法行为，更易导致公共执法权力的异化。执法人员代表着国家和政府来行使执法权力，任何不公正执法都可能降低政府在老百姓心目中的威信，也降低了公众对建立法治社会的信心。 其次，“执法产业”阻碍市场经济的发展。来自各方面的信息表明，一些执法部门滥用执法权为部门和个人谋取利益，严重干扰市场经济秩序，危及市场肌体的健康发展。 “执法的产业化影响公平、公正、开放的市场交易的形成，阻碍市场经济的发展。如果发展执法产业，就必然会受到市场规律的无情报复。”相关专家分析，这其中的道理其实非常简单：“执法产业”对当地政府来讲，仅仅是一种直接和短期的收益，本质上是在干一种饮鸩止渴式的蠢事。 记者在调查中发现，公安局、国土资源局、法院、检察院等被不少人认为是执法“效益”好的单位，成为人们择业的首选。“这些单位表面上工资不高，可福利和隐性收入不少。比如住房，有的人工作一年就可以买单位的福利房。”记者有个朋友的儿子2007年大学毕业，几经周折终于进了云南某交通执法部门，这位朋友对记者说，“尽管我为儿子的工作送礼花了不少钱，可用不了几年就能挣回来。” <h3>斩断执法与利益的不良链接</h3> 有关专家认为，要规范执法机关的执法行为，禁绝罚款创收之患，最重要的还是要审视矛盾的症结，构建完整的公共财政制度，有效斩断执法与利益的不良链接。 北京中盛律师事务所杜立元律师接受记者采访时表示，行政处罚及行政许可项目、收费必须依法设定。根据《行政许可法》，除法律、行政法规或前二者未规定的地方性法规之外，其他规范性文件均不得设定行政许可。行政许可收费及行政处罚罚款必须全部上缴国库。行政机关实施行政许可及行政处罚，应当按照公布的法定项目和标准进行收费及处罚；所收取的费用及罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分。如有违反应当依《行政许可法》及《行政处罚法》甚至《刑法》之规定追究法律责任。 中国人民大学公共管理学院毛寿龙教授认为，应该彻底根绝政府存在的“小金库”，把预算外资金全部纳入政府预算控制，实行彻底的“收支两条线”，行政事业性收费和罚没收入必须全部上缴财政，一切纳入国库，杜绝大笔公共财政资金体外循环和随意支配。 “要消除不正常的执法创收现象，就要用科学的方法来平衡国家各区域、各部门的工资，防止行政机关之间形成互相攀比之风，严禁通过执法来创收。”李成言建议，“建立公共财政制度，所有行政机关的经费和人员工资都由国家统一划拨，政府的各种收入必须由财税部门统一收支管理，严禁以各种形式返还；行政经费统一由财政纳入预算予以保障，并实行国库集中支付。” 多数专家认为，要遏止所谓的执法产业，就必须消除预算外资金的存在，因为法治社会的建立需要一个健全的财政秩序，公共财政在和谐社会建设中的作用越来越凸显，所有的财政改革必须以完整的预算为前提！ 第一篇 权力制衡——解决腐败的最佳途径 第十四章 纪委书记落马的监督遗患 加强对纪委书记的监督，避免监督者的监督权成为新的腐败源头，应成为民主政治建设中的必破之题。 2008年11月20日，湖南省长沙市中级人民法院以受贿罪、巨额财产来源不明罪，两罪并罚，一审判处郴州市原纪委书记曾锦春死刑，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产。 曾锦春，由一个纪检官员，蜕变为彻头彻尾的腐败分子，以其特殊的身份和贪婪的本性，让公众心理产生了强烈的震动—— 1997年至2006年间，曾锦春利用担任郴州市委副书记、市纪委书记的职务之便，单独或伙同其妻和子女等人收受贿赂及索贿共计人民币3151.84万元，其中曾锦春单独收受他人贿赂2639.4万元人民币，4.25万美元。此外，曾锦春还有折合人民币共计952.72万元的巨额财产不能说明其合法来源。 类似曾锦春的纪委书记腐败案，并非个例。接受记者采访的多位人士认为，在监督机制不健全的情况下，近年来，有的纪委书记利用手中的特权，寻租乃至挟持公权为特权直接进入市场，化公权为私权，变公共资源为私利，已严重影响了纪委书记这一“党内包公”的形象。尽管纪委书记搞腐败只是少数，但其产生的危害远远大于普通官员腐败。对拥有“特权”的纪委书记，应建立起内部和横向监督机制，使其也在社会有效的监督范围之列。 <h3>权力监督者的“腐败效应”</h3> 纪委书记在我国纪检机构中是核心领导。在一般人心目中，纪委书记是正气、正直、正义、公平的象征。 但记者调查发现，近年来有些地方纪委机关缺乏监督，纪委书记涉嫌腐化堕落、贪污受贿等方面的腐败案件时有发生—— 据报道，湖南常德市原纪委书记彭晋镛、娄底市原纪委书记罗子光，因收受贿赂数十万元先后分别被判有期徒刑16年、11年；2007年4月23日，安徽省肥东县县委副书记、纪委书记姜振华因涉嫌受贿罪、巨额财产来源不明罪，被合肥市中级人民法院判处有期徒刑8年6个月，并没收个人财产8万元；重庆市沙坝区原纪委书记郑维因受贿罪，于2007年12月29日被法院判处13年有期徒刑…… 受访专家认为，纪委书记作为纪检监察机关的“一把手”，如果不打击贪官污吏，反而带头搞腐败、干违法违纪的勾当，造成的社会负面影响，将具有明显的“放大效应”。 首先，权力监督者的腐败严重损害了党和政府的形象和公信力。“作为权力监督者的纪委书记，本身是在代表人民、代表党行使监督权，对其为政清廉的要求也应更加突出，标准应更高。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受记者采访时表示，“如果纪委书记也成了腐败分子，就会比一般腐败官员对社会造成的影响还要恶劣，必然对党和政府在人民群众中的形象和公信力造成极大损害。” “纪委书记是专门负责纪检的官员，专查其他问题官员。他们也搞腐败，谁来监督其他腐败的官员呢？”北京市宣武区的一位市民对记者说，“纪委书记也搞腐败，产生的直接后果，是让公众丧失了对政府反腐败的信心。” 其次，严重影响反腐进程，恶化官场生态环境。多位受访者认为，纪委书记搞腐败容易“上行下效”，带坏官场风气。腐败的纪委书记，不但监督别人时没有底气，而且也容易蜕变成为贪官的保护伞，严重影响反腐进程。 记者发现，近年来有的地方腐败严重，大案要案查不出结果，反腐败斗争深入不下去，重要原因之一就是纪委书记本身搞腐败。曾锦春所在的郴州市，出了个舞文弄墨的贪婪市委书记李大伦，出了个玩权、玩钱、玩女人的“三玩”副市长雷渊利，还出了个买官卖官、行贿受贿的宣传部长樊甲生，以及住房公积金管理中心主任李树彪等。这一窝贪官出现的原因，也许不能完全归咎于曾锦春这个腐败的纪委书记，但毕竟同曾锦春关系密切。 再有，严重破坏反腐体系，阻碍社会经济的发展。纪委书记对法律法规非常熟悉，深谙办案的套路、技巧，具有极强的反侦查能力和反审讯能力。所以落案的纪委书记现形，大多是意外的偶然因素使其暴露出来。比如2004年7月，齐齐哈尔市公安局原党委副书记、纪委书记王瑞被起诉，也是因为一个轰动社会的黑社会性质组织案发，才查出他是这个团伙黑恶组织的“保护伞”。 “纪委书记知法犯法，他们对法律化、制度化、网络化的反腐败体系造成极大破坏。”国家行政学院龚维斌教授接受记者采访时表示，“纪委书记把纪律监督权当成了牟取私利的工具，把一些反腐措施变成了个人敛财的法宝，将导致畸形的官场生态。” 据报道，曾锦春为了打击报复那些不听“招呼”的人，对一些既不是党员干部、又没有公职的人也实施“双规”。另外，他不但充当“恶矿保护伞”，还利用权力，对企业以“挂牌保护”为名，行收取“保护费”之实，搞得很多企业负责人无心生产，整天提心吊胆地打发日子。 <h3>监督篱笆为何扎不紧</h3> 记者调查发现，目前对纪委书记监督的缺失，已经成为了党务监督和行政执法监督的软肋。如何加强对纪委书记的监督，避免监督者的监督权成为新的腐败源头，已经成为民主政治建设中的待破之题。 记者查阅资料发现，《中国共产党党内监督条例（试行）》第六条规定，党的各级委员会有权对同级纪委的领导班子及其成员进行监督。第五条还规定，党内监督要与党外监督相结合。党的各级组织和党员领导干部，应当自觉接受并正确对待党和人民群众的监督。第十条还规定，党员有权“检举党的任何组织和任何党员违纪违法的事实，同消极腐败现象作斗争”。 “从理论上说，下级可监督上级，全党可监督中央，并且写入了党章和条例，但在实际操作中不可能做到。”李成言认为，“按目前情况，对于纪委书记的监督，除了地方党委、上级纪委敢监督外，没有一个同级的机构能监督。但是上级纪委平时很少接触下级纪委，存在信息不对称的情形，很难起到监督作用。而且，上级纪委和地方党委与下级纪委存在隶属关系，上级护短、不好拉下情面的事情也常有发生。在党委里，纪委书记一般就是常委，怎么监督？在这种体制下，纪委书记腐败绝非偶然。” “在法律法规方面，对纪委书记没有有效的监督。”北京石油化工学院人文社科学院杨钟红副教授对记者说，“目前宪法只规定地方人大对‘一府两院’的监督。2007年1月1日起施行的《监督法》也回避了对党委及纪委的监督。” “在现行的反腐败体系中，纪委书记处于关键和核心地位。”龚维斌教授表示，“从所处的领导地位上讲，作为平级的检察机关也难以对纪委书记进行有效的监督，其他机关更难以对纪委书记进行有效监督。纪委的地位、与同级党委的关系以及对纪委的监督问题，需要认真研究并加以解决。” “纪委书记难被平级机关和群众监督，还在于纪委书记有‘双规’特权。”云南省一位县委书记曾对记者坦率地发表了自己的观点，“按照规定，纪委有权‘责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点对调查事项涉及的问题作出解释和说明’。但在实际操作中，双规对象没有界线，这并不局限于党员。也就是说，纪委书记主导的‘双规’，只要愿意，就可能落到任何人的头上。于是，一个设计中的‘反腐利器’，极有可能变成有的纪委书记权力腐败和牟取私利的工具。” <h3>让公众权利来制约权力</h3> 实践证明，如果反腐仅停留在把腐败纪委书记拉下马，给予惩处，而不改革或完善基本制度，那么拉下再多的腐败纪委书记，也不会从根本上解决问题。 受访专家认为，纪委书记落马的这些案例，为预防权力监督者腐败提供了一个人性的范本——不用制度制衡权力，注定只能走上寄望于“自律”的神话。应该将重点放在事先预防的环节上，对纪委书记的权力进行有效监控。 “要解决纪委书记权力监督的问题，需要抓住正确行使权力这个关键。”李成言建议，“首先，纪委书记的权力必须规范行使，纪委行使权力时要依照党纪国法，特别是对于‘双规’这种组织措施的行使，应当经过一定的程序和拥有相应的证据。其次，要规范平级的横向监督与制约。纪委书记作为反腐官员，能否从制度上落实检察机关对其监督的机制，在制度上落实新闻媒体对其实施监督的机制，以及地方党委和人大的监督权力与机制。” “对地方纪委进行有效监督应该双管齐下，在建立健全内部监督机制的同时，还应重视党外监督，一方面减少权力腐败的发生几率，另一方面促进内部监督的透明化、制度化与规范化。”北京中盛律师事务所杜立元律师接受记者采访时建议，“首先，加强群众的舆论监督是对纪委有效监督的一个重要手段。其次，应当通过人大机关对（同级）纪委进行相应监督。虽然我国法律只明确了人大对政府、法院和检察院‘一府两院’具有监督的权力，但根据《宪法》《人大组织法》和《党章》的有关规定，地方纪委必须遵守宪法和法律、必须在宪法和法律的范围内活动。在我国，各级人大及其常委会对宪法和法律的实施享有监督权，因此，人大机关应当对地方纪委的工作进行有效监督。” “要使对权力的监督、制约能够更加充分有效，尤其使监督的力量不仅作用于事后，而且能前移至事中事前。现在的监督都是事后监督，都是对结果的监督，但对过程的监督才是最重要的。”南开大学博士生导师齐善鸿教授接受记者采访时认为，“在我国反腐败斗争严峻的形势下，应把反腐部门作为一个特别机构进行管理。一是推进纪委领导体制改革，实行垂直管理；二是推进舆论横向监督。对地方纪委实行中纪委垂直管理，是给纪委书记反腐败减少干扰；加强横向社会监督，将包括新闻舆论在内的监督力量纳入到纪委书记权力监督的体系中来，是让纪委书记的权力得到有效监督。” 政协北京十届委员会副秘书长、中国民主建国会北京市委员会副主任委员曾广宇对记者说：“由于上级纪委掌握着特殊的资源和权力，对下一级纪检干部的选拔、任用、监督、评价和任免以及日常的教育也是必不可少的环节。” 多位受访者认为，反腐败不仅需要权力之间的相互制约，更需要拓展公开的社会性监督渠道。只有做好舆论监督、民众参与式监督等“体制外”监督，才是减少纪委书记腐败和完善反腐系统工程的有效途径。 第一篇 权力制衡——解决腐败的最佳途径 第十五章 官员“走穴”商场弊端何在 “一个官员若一周参加一两次这样的商业活动，以少积多，一个月的收入也不能算是小数目。” “我隆重地向大家介绍今天出席会议的领导……”日前，在一家外地企业来京举办的新产品发布会上，主办方按议程首先介绍来宾，以此拉开了发布会的序幕。 据介绍，在讲台前排中央依次落座的是三位政府官员，职务最高的是某部委的一位副司长。这些官员表情严肃，正襟危坐，只有在被介绍到本人时，才站起来向台下微微欠身，脸上挤出一丝矜持的笑容。 “政府官员出席企业的商业活动，其实里面大多有利益关系。”在这家企业公关部工作多年的王小姐私下对记者说，“官员出席企业的新产品发布会、庆典、展示会、洽谈会、剪彩、揭幕、首发式等商业活动，一般都有出场费可拿，这是‘潜规则’，或者说是公开的秘密。” 记者调查发现，目前政府官员参加商业活动的现象比较普遍。接受采访的多位专家认为，在市场经济条件下，官员“有偿”出席企业的商业活动，不但可能搅扰市场秩序，也极易滋生腐败，应完全禁止官员以个人名义或擅自打着政府旗号参加企业这类商业活动。 <h3>给出场费是“惯例”</h3> 在现实中，歌星、影星、球星有收出场费之说，且名气越大，出场费也越高。而多种迹象显示，这个收出场费的人群中，又多了一个特殊的群体——政府官员。 据报道，2004年3月31日，陕西山阳县委、县政府几位主要官员在一水电站开工仪式上进行剪彩时，彩绸下惊现数份红包。工程投资方负责人在众目睽睽之下将这些红包分送给剪彩官员，有的官员直接把钱装进腰包，有的半推半就，台下群众嘘声一片。这位负责人说，这是我们企业的“惯例”。 2004年11月19日，四川省最大的一起“书记卖官案”在成都中院开庭审理。公诉方对南充市高坪区原区委书记杨毓培巨额财产来源不明的罪行出示了一系列证据。而杨毓培在庭上竟称：“我作为一个领导，每次开会都会发钱（给我）的，不论大会小会。这笔钱也没给我算进去。”这个杨毓培或许是昏了头，急于找出一个理由来，要求把一些“开会挣来”的钱从“不明财产”中扣除，归入“合法收入”以减轻罪行。对于杨毓培这样一个说法，法院自然没有认可。但却在某种程度上揭出一个官场上的不正之风——官员也有出场费。 2007年5月29日，北京市第一中级人民法院对国家食品药品监督管理局原局长郑筱萸案作出一审判决，以受贿罪判处郑筱萸死刑。有报道披露，郑筱萸很喜欢参加全国各地的制药企业邀请其出席的剪彩、揭牌等活动，而且每次都接受高额的出场费。山西省的一家企业曾邀请其参加开业剪彩，事后给他的出场费高达20万元。 各种各样的商业活动中有多少官员“出场”呢？记者无法查询到一个确切的统计数据，但从各地媒体的报道来看，不少商业活动上都能频频见到政府官员的身影。 据业内人士介绍，一般企业搞商业活动，请来造势的人主要有两类，一类是明星大腕，另一类就是政府官员。在两者选其一的时候，企业更乐意请政府官员。有门路的企业请在职官员，缺少门路的企业，就请退休官员。很多企业也把能请到官员当作一种荣耀，如果没有官员捧场，企业会担心自己在老百姓心目中不够“正规”，也怕被同行业认为没有背景而被轻视。 “只要官员答应出席，出场费就被作为一种成本费列支，打在活动经费里面。根据官员不同的部门和级别，给的出场费差别也很大。”在北京某企业从事多年企宣工作的一位负责人告诉记者，“当然，也确实有一分钱不要的官员，但这样的比例相对较小。” “出场费一般私下给官员，也有少数是活动结束后，让官员的秘书或司机以红包的名义转交。而且，秘书和司机的那份也是必不可少，但有的不是钞票，而是其他纪念品或购物券、有价证券等。”对于一些详细的关键环节，这位负责人婉言谢绝作进一步的透露，只就出场费给记者提供了一个大概数字，“一般来说是500元、1000元或2000元不等，级别越高，出场费也越高，最高的甚至达到万元以上。” “官员出席企业的商业活动这种现象，在经济越不发达的地方越常见。官员除了可以得到企业给予一定出场费外，有些还可免费享受企业提供的吃喝住玩乐等项目，甚至到企业报销各种费用。”在湖南一家大型企业做企宣工作的一位朋友告诉记者，“有时参加剪彩活动，也许对官员的诱惑力更大，奥秘出在剪彩的剪刀上——因为有些剪刀是金剪刀。剪彩后，企业一般会让官员装进口袋留作纪念，成为变相的出场费。” “一个官员若一周参加一两次这样的商业活动，以少积多，一个月的收入也不能算是小数目。”山西省某地级市一位市长秘书私下向记者透露，“企业要请市委市政府主要领导出席活动，出场费最低一千，否则根本无法出手。” <h3>身份隐喻下的“官商互取”</h3> 不少受访者认为，从掌握社会主要资源分配权的角度，企业需要通过官员“分享”这些资源来创造财富。在市场经济条件下，官员“有偿”出席企业的商业活动，属于市场行为，而官员的出场，让市场行为涂上了政府行为的色彩，无形地为企业做了“活广告”。 “有偿出场”的官员也心知肚明，所以在出席商业活动时能不表态就尽量不表态，实在推辞不了，在讲话前，也往往要做个简单说明，声称自己出席活动只代表个人，不代表部门。为了表示“非正式”，这些官员出席活动时，基本是着便装，极少西装革履，这似乎是一种“约定俗成”的规矩。 受访的有关专家认为，无论官员是以党政领导，还是同学、朋友等身份出席，一个无法回避的基本事实是，官员的特定身份，在老百姓眼里，就是代表某级党政机关或部门，就不是个人行为，更不是个人形象。 “官员参加企业的商业活动，是一种隐蔽的双向选择，说得直接点就是相互利用。”中国人民大学政治学系张鸣教授接受记者采访时认为，“相比之下，在我国，政府的信用还算比较高的，一旦政府官员参加了某些商业活动，就会增加该活动或企业的公信力。企业也清楚，邀请官员参加活动，无非是想借官员的特殊身份，来抬高企业信誉度和产品的知名度，而某些政府官员也在其中获得利益交换。” 记者听到不少反映，在企业和官员心照不宣的双向利用中，一些企业为抬高自身“身价”而热衷于和官员攀上或隐或显的关系；一些官员则出于隐性的利益冲动，对某些企业的商业活动也趋之若鹜。 在云南省某县任副县长的一位朋友曾经向记者表示：“出席这样的活动，企业给个红包或一定出场费作为‘辛苦费’，当属人之常情。再说数目也不大，也算不了什么收受贿赂。”据了解，在官场中持有他这种观点的人不在少数。 “出场费的利益驱动，是官员心甘情愿为企业的商业活动做‘形象大使’的原因之一。当然媒体的炒作，也对官员喜欢出席商业活动起到推波助澜的作用。”北京某企业一位了解内情的工作人员直言道。 <h3>利益驱动“公权私化”</h3> 受访的多位专家都认为，官员参加商业活动收出场费，这种被扭曲的官商关系，难免以牺牲社会公开、公平、公正为代价，不但破坏市场“生态”，也严重损害了政府公信力。 在人们印象中，企业的商业活动，只要官员出席，就会给老百姓一种强烈的“暗示”——该企业的行为代表政府的立场和态度。为此，政府官员有意或无意间就会给一些不良企业充当“托儿”的角色。 “促进经济发展，政府需要做的工作是制订游戏规则、建设法治环境，保证一切经济活动都在法律法规的框架内进行，而绝非是要官员为企业做‘形象大使’。”南开大学博士生导师齐善鸿教授接受记者采访时表示，“官员不应为任何企业提供隐性的信誉担保，因为任何经营行为都存在不确定的风险，企业请官员参加其各种商业活动，也都可能隐含对其政府信誉的盗用，因此，官员参加此类活动，也就都存在着潜在的风险。另外，市场经济健康发展的核心要义之一，是各经营主体之间的平等竞争，而官商不分是造成不平等竞争的最重要原因。” “官员以个人名义或打着政府旗号参加商业活动，由于罩着眩目的光环，因而收出场费也更具有隐蔽性、欺骗性，已经成为一种新的腐败形式。”齐善鸿还认为，“有些官员把大量时间花在出席商业活动上，牵扯了精力，浪费了时间，耽误了本职工作，也影响了政府形象。参加商业活动与出场费的关系，在不少地方其实已成为一个通行于官场和市场的潜规则，成为某些腐败官员‘灰色收入’的来源，当然也是滋生腐败的一个温床。” “政府官员行使国家公共权力，也就拥有更多的社会资源和社会影响力。”北京中盛律师事务所杜立元律师接受记者采访时表示，“根据法律上权利义务相一致的原则，政府官员自然在职责上负有更多的法律义务，对于与社会公共利益有关的社会关系、生活行为、个人爱好等不能视之为个人行为。我国《刑法》第八章贪污贿赂罪中也专门针对国家机关工作人员的此类行为作出了相关的禁止性规定，例如，国家工作人员在国内公务活动或者对外交往中接受礼物，依照国家规定应当交公而不交公，数额较大的，依贪污罪定罪处罚。可见政府官员的行为达到了法定情节，就不仅仅是违纪，很可能被追究刑事责任。” <h3>从严治吏促市场公平</h3> 据了解，近年来我国不少地方出台过相关的规定，限制官员出席商业活动收受“出场费”。2004年7月30日，河南省委通过一项决定，河南各地、各部门、各企事业单位举行的剪彩、奠基、颁奖等庆典活动，省委、省政府的领导将不再参加。这是迄今为止，我国党政部门第一个限制官员“走穴”的“红头文件”。随后，江苏、云南、四川、海口等多个省市也出台类似规定。 但有受访者指出这些“红头文件”态度极少使用“禁止”的字眼，只是说“不提倡”或“不得”。因而在不少地方，官员出席企业的商业活动收受出场费，虽然在一定程度上得到限制，但似乎还是一种可以接受的社会习惯。 “市场经济应该让政府超然于具体的经济行为之外，官员自觉约束自身言行，将为政府职能归位起到先导作用。”政协北京十届委员会副秘书长、中国民主建国会北京市委员会副主委曾广宇接受记者采访时表示，“从治本角度讲，要把禁止官员出席商业活动纳入法律轨道，加强对官员的监管，只有让官员收受出场费受到党纪国法的严惩，甚至让他们承担被摘‘乌纱帽’的代价，才可能彻底杜绝这种现象的发生。” “市场经济有一个重要的规矩，就是官员必须与市场保持距离。官场和市场是两个不同的范畴，公权和经济必须保持距离，官员与市场之间有严格的法律屏障，不能越雷池一步。”齐善鸿指出，“禁止官员出席企业的商业活动，是维护市场平等竞争的重要手段。” “应该打破政府作为经济主要推动力的传统，严格规范这种政府官员涉足灰色领域、干扰市场秩序的越位行为。”张鸣认为，“市场的问题要由市场来解决。在市场经济条件下，政府官员倘若经常出席企业的商业活动，就是对市场秩序的搅扰。除公益性活动外，政府应该出台刚性规定，严格禁止官员出席企业的商业活动。” “官员出席企业的商业活动，应引起各级党政机关的重视，采取切实措施，加强防范。”杜立元建议，“首先，应严控官员出席。政府官员出席企业的商业活动，要严格区分商业性和公益性，做到商业性不涉足，公益性少插足。其次，完善干部管理制度。我国有关干部人事管理规定中虽有不许收受礼金、有价证券等规定，但都笼统而模糊，应该像新加坡等国一样定出十分明确、严格、可操作的管控措施。再有，健全法律法规。我国现有的两个党内条例，对干部管理有了大体的框架，但与刑法、公务员法、行政诉讼法等还有对接不够之处，因此，需要尽快健全和完善法律法规，堵住法制和党纪规定方面的漏洞。” 另外，杜立元还建议：对一些必要的公益性活动，出席的官员必须无条件接受监督，并向党政主要领导说明情况或者在外出活动登记卡上作简要记载，以便备查，如有不实，一律加重处罚，存入个人档案。 第一篇 权力制衡——解决腐败的最佳途径 第十六章 高校“官本位”：中国教育不能承受之重 中国高校要发展，最重要的是打破“官本位”，致力于在高校建立以教师为本、以学术为本的现代大学制度。 天津大学2008年1月11日出台的《人才强校战略实施纲要》提出，学校计划在5年内培养100名学术带头人，重点培养300名青年骨干教师，吸引更多国际知名高端人才来校工作，实施“北洋学者”计划，打造一批学术创新团队。 天津大学龚克校长在人才战略实施新闻发布会上还明确表示，学校将对学术委员会进行改革，人员要在教授真正推选基础上产生，在学术建设上要把权力交还给学术委员会。他认为，目前包括天大在内的许多高校的学术委员会，几乎成为学校决策的一个附属机构。 无疑，天津大学重拳出击的一系列改革，正命中了中国高校现存弊端的要害。记者调查发现，近年来国内高校行政化倾向越来越严重，学校的各种重大决策，即便如学科设置、确定重点发展学科方面的话语权，也基本集中于高校行政权力部门。可以说，“官本位”的膨胀，正成为中国高等教育不能承受之重。 受访的多位专家认为，高校“官本位”危害极大，应引起国家教育主管部门的高度重视，并致力于建立以教师为本、以学术为本的现代大学制度，平衡行政权力和学术权力，形成良好的学术环境和学术生态。 <h3>高校“官本位”膨胀</h3> 何谓“官本位”？顾名思义，即以官为本，以官的利益需要、官的价值诉求为行为取向，唯官是重，唯官是大。 2005年11月19日，赵启正卸任国务院新闻办主任，从正部级“降级”接任中国人民大学新闻学院院长，其间他提到：“院长是什么级别之前我根本没想过。他们（人大新闻学院）给我的聘书上在院长后面有个括弧，写着正处级。”有不少人认为，这个充满趣味的细节，从另一方面微妙地折射出高校“官本位”现象的存在。 从某种程度上看，国内高校俨然就是一个等级分明的官场。在一些人看来，高校地位的高低，主要以行政级别来划分，有“副部级大学”“正厅级大学”“处级大学”。与此相关，高校里也随处可见处、委、办、科等部门，其主管人员也都有相应的行政级别，从塔基到塔尖循序渐进、森然有序，活脱脱一个衙门化的金字塔。 这种现象，不仅在高校工作过的人深有体会，就连一些政府官员也感触颇多。2007年9月8日，教育部副部长赵沁平在北京语言大学45周年校庆期间举行的“社会文化建设与当代大学的责任”论坛上指出，现在一些大学功利主义抬头，“官本位”倾向也在影响着学术的发展，大学作为时代和社会灯塔的作用也就会逐步失去色彩。 北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受记者采访时表示：“近些年，我国高校‘官本位’现象愈演愈烈。从外部讲，高校的主要领导是由行政任命。由内部而言，高校过于追求内部的行政等级，甚至人们也习惯将教师的职称待遇，按行政官员级别换算。” “我国高校行政人员数量也非常庞大。”北京一位高校退休教师告诉记者，“一般来说，一所规模上万学生的高校，副处长以上的干部有200人左右，科长、主任、科员就多了，党政加后勤人员，总数在千人以上，教师反而成为少数。有些高校，教师与行政后勤人员比例是1：1，有的更离谱，达到1：2以上。”一些人士指出，高校“官本位”思想已渗透到党政管理工作、教学科研管理工作、学者评价与学术认定工作、利益分配乃至职称的认定等多个方面，深刻地影响着高校的每一项重要决策。 “在现行教育体制下，我国高校的职能更多趋向于管理职能，而且行政官员掌握着高校的人、财、物等各项资源分配的话语权。”北京某大学一位不愿意透露姓名的教授抱怨道：“在高校一旦做了官，科研项目的获得，科研经费的争取乃至职称的评定都要比普通老师拥有明显优势。更可笑的是，就连教授资格的认定，也是由有许多行政领导参与其中的各级职称评定委员会来决断，即使这些部门负责人有的是教授，但不是以教授身份，而是以行政官员的身份参与。” “我看到那些豪华的行政机构，就感到心酸，高校很多部门一个办事员就可以有一间宽敞的办公室，用的是液晶显示屏的电脑，而我们有些老师连自己的办公室都没有，备课也是在家里进行。”北京某大学一位姓张的老师告诉记者，“有些行政官员还利用手中权力与教师争课上，以致使老师完不成课时。行政官员每上一节课，都按超课时领取高额津贴。” 记者调查发现，很多人对“官本位”给高校学风造成的破坏都有切身感受。他们认为，目前高校体制的一个重大矛盾，是越来越多涌进高校的资源和落后的资源配置体系的矛盾，而行政主导的“官本位”方式无疑是这一矛盾形成的根基。 <h3>中国教育不能承受之重</h3> 在接受采访时，很多教育界人士认为，“官本位”是中国高校难以成为世界一流大学的最大障碍。这不但导致高校价值观念和价值取向进一步偏离，更严重的是使学人浮躁和学术异化，冲击高校独立的学术精神，这已成为高校改革必须面对的严峻问题。 “官本位”导致成果分配不公，激化了高校内部矛盾。由于高校“官本位”使利益分配向行政方面的严重倾斜，在一些高校，经常有些学术上极其平庸的人，凭借与校领导的特殊关系，便可借助行政系列的荣誉，评上与其实际水平相差悬殊的正教授职称。这使得一些兢兢业业、恪尽职守、业务优秀的一线教师在利益分配上受到不公正的对待。 据了解，在一些高校，有的教授的月津贴还不如正处长的月津贴高。至于不合理的一刀切的量化管理制度，更是导致分配与收入的不公，进一步激化了高校内部矛盾，导致行政管理运行不畅。 “官本位”还导致学术精神的沦丧。由于受“官本位”的影响，不少高校的学术评价机制，不是按照学术规则操作。包括评估、检查、评比、项目审查、人才选拔，等等，大都以官场规则在实际运作。如果谁不按官场规则运作，就会被淘汰出局。 受访者普遍认为，“官本位”不但使高校的学术尊严受到极大挑战，导致学术精神的沦丧，而且还会直接危及学生正确人生观的树立。有一位大学教师忧心忡忡地对记者说：“大学精神一旦流失过度，大学教育也必将变味。” 在高校“官本位”的阴影下，还出现了不少由外行领导内行，或是业务不精湛之人指导业务拔尖者的现象，这对教师的积极性造成挫伤。 “官本位”滋生了各类腐败，比如，滥评职称、滥发文凭乃至卖文凭、送文凭，教学科研质量评估中大规模造假，金钱打点、疏通关系之类“学术外功夫”在课题申请、硕士博士授予权等纯学术事务上大显身手。至于与“权钱交易”雷同的“学术交易”更是屡禁不止。 另外，随着高校在招生录取、经费使用、干部聘任等方面拥有的自主权越来越多，高校领导的权力也越来越大，个别领导甚至大权独揽，滑向腐败。 武汉科技大学原校长刘光临、原党委书记吴国民涉嫌收受贿赂，已被检察机关查办。此前，湖北美术学院原副院长李泽霖、三峡大学原党委书记陈少岚、湖北大学原副校长李金和等人职务犯罪案，都是主事者利用长期分管基建、招投标、设备物资采购、招生录取等工作便利，为他人谋利益，收受学生家长、建筑商、承包商的贿赂，金额从几万元到上百万元不等。 受访专家认为，高校成为腐败的一个高发区，与高校“官本位”有直接联系。 “官本位”还造成人力资本严重浪费。在高校“官本位”管理模式下，近年来，有些高校教师变成行政权威的附庸，对教书育人和搞好科研失去了兴趣和动力，有的甚至干脆另谋职业。一些学有所成的专家、学者和教授纷纷禁不住利益诱惑，转而谋求各种行政职务，造成专业技术人才资源的大量浪费。 “任何人都会本能地追求个人利益最大化，如果从事行政，比从事科研具有更大的收益，为何不追求行政放弃学术呢？”北京某高校教师向记者讲述了这样一个真实的故事：有一位参与国家863科技项目的资深教授，从东北调到北京某高校，觉得当教授没出路，第一次参加该校后勤处处长的竞聘，落选。后来又参加该校保卫处副处长的竞聘，结果还是落选。按该校其他老师的说法：“只好很失落地继续做教授。” <h3>“教授治校”能否淡化“官本位”</h3> 在接受采访时，不少教育界人士认为中国高校要发展，最重要的是要打破“官本位”，致力于在高校建立以教师为本、以学术为本的现代大学制度，平衡行政权力和学术权力，形成良好的学术环境和学术生态。 “评价一所学校，关键要看其培养人才的能力和学术研究水平，而不是看它属于哪个行政级别。”全国政协委员吴正德对高校以行政级别划分的做法十分不解，他认为，“我国提倡人才强国，决策者应该研究用什么措施来培养人才、管理人才、评价人才、鼓励人才。首先要将‘官本位’思想赶出校园。” 在采访过程中，有不少受访者认为，要解决高校“官本位”问题，必须先处理好三个关系。首先，处理好教育行政管理部门和高校的关系。按照《高等教育法》，大学拥有包括学科专业设置、教学活动组织、科学研究、招生等方面的办学自主权。但现在很多高校的权力被教育行政主管部门越俎代庖，高校的办学自主权很小。 其次，取消大学行政级别，逐步实现高校校长职业化。在校党委书记、副书记按有关规定由上级任命的情况下，大学校长可通过竞聘产生，副校长在校长提名的基础上，竞争上岗，逐步实现大学校长的职业化。 第三，处理好高校内部行政权力和学术权力的问题。现代大学的四个主要标准是“职业治校、教授治学、学术自由、学生自管”，从这四方面看，中国的大学还有很大差距。解决这一问题，关键是要弱化行政权力，强化学术权力，使行政权力变为真正意义上的服务而非对学术的干预。 南开大学博士生导师齐善鸿教授接受记者采访时认为，要解决高校“官本位”问题，还须依法民主治校。高校所作出的一切决策，都要通过民主化和科学化的程序，要高度重视师生员工的意见和建议，并把这些意见和建议作为制定决策和部署工作的重要依据。同时强化服务意识。高校的服务和管理本质是“以人为本”和“教学至上”，行政系统要强调服务第一，管理第二。 齐善鸿认为，教授委员会要成为民主监督机构，校长每年要向教授委员会汇报工作，教授们的意见不能只是说了没人理、理了没人做；校长要接受教授委员会评议，并以此作为校长工作业绩和奖励的依据；此外，还要调整和优化利益分配制度。高校在制度、政策和机制上，尤其是在利益分配上，要向一线教师倾斜，确保教学科研做得不错的教师收入不低于行政领导。在所有的措施中，最关键的就是教授们的民主参政权得到什么程度的尊重和落实。 实际上，要破解高校“官本位”，不是简单地否定现在的行政体系，而是按照科学管理的原理建构起科学的高校管理体制。在高校成立教授委员会，把教授委员会作为学院的决策机构，实现集体决策制，避免由行政管理人员一方主导的局面。这样，建立在平等交流、民主协商基础上的决策，往往就会更加科学。 当然，依现时的国情，高校制度的真正改革并不完全取决于大学本身，它还依附于国家行政管理体制的改革。从这一点观察，重树现在高校独立的学术精神，从“官本位”回归“学本位”，还有很长的路要走。 第一篇 权力制衡——解决腐败的最佳途径 第十七章 临时人员“公权批发”之患 近年来机关和行政事业单位没有停止过清退临时人员，也一直没有停止过乱进临时人员。 安徽省临泉县物价局市场整顿办公室是一个直接对市场进行物价检查的机构，属于该局设立的物价执法二级机构。但其工作人员工资的来源却是罚款。 2008年4月7日，这些内幕经媒体披露后，引起公众强烈关注。据临泉县物价局负责人称，该局工作人员超编，发工资一直是个问题，设立市场整顿办公室这个临时机构“就是专门为了解决部分人的吃饭问题”。 记者调查发现，由于用人制度和用人理念上存在偏差，加上职位规划随意性强和监督机制的缺位，近年来，像这样临时人员泛滥的机关和行政事业单位不在少数，有的临时人员长时间越俎代庖地承担着在编人员应承担的公共管理职能，被老百姓称为“公权批发”。 受访的有关专家认为，这种“公权批发”破坏了政府机构的编制管理，导致让在编人员不断“贵族化”的同时，也助长了乱收费、乱罚款等腐败现象的滋生，严重影响了党政机关和行政事业单位的社会形象和公信力。 <h3>“临时人员”缘何“泛滥”</h3> 事实上，近年来机关和行政事业单位没有停止过清退临时人员，但也一直没有停止过乱进临时人员，很多时候一句自由裁量的“工作需要”，往往又让清退完毕的临时人员，像割掉的韭菜一样又长出来。 据了解，目前党政机关和行政事业单位临时人员主要来源包括三方面：一是从下属不景气的单位借用；二是从本机关退休人员中反聘；三是从社会上聘用。 “临时人员工作相对单一。”北京市一位熟悉内情的工作人员告诉记者，“聘用单位往往以是否具备完成分配工作的能力作为考核临时人员的标准。” 记者调查发现，有些单位喜欢用临时人员，除工作确实需要，用人成本低外，目的就是为了规避责任，工作中一旦出了事情，自己可以金蝉脱壳一推干净，让临时人员去承担责任。 “临时人员在接受用人单位用工之日起，已与用人单位建立了劳动关系，属于用人单位的劳动者。”北京中盛律师事务所杜立元律师接受记者采访时表示，“作为用人单位的工作人员，临时人员虽然不具备正式的在职编制，但是其是为用人单位的利益而工作，其履行职务的行为应是用人单位行为的延伸。因此临时人员因违法行为造成的损害相当于用人单位造成的损害，用人单位应对临时人员的职务行为承担赔偿责任。但是临时人员实施的与职务无关的违法行为应是临时人员的个人行为，应由行为人承担责任。” “临时人员泛滥的原因，除了以上用人制度和用人理念上存在偏差，更深层次原因还是职位规划缺乏科学而量化的设置，国家相关管理体制以及人事编制工作存在严重的不适应症。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受记者采访时认为，“一方面是有些职能部门裁员缩编后，计划经济时代臃肿的机构减少，大量的公务相对集中，社会管理事务增多，要求管理下沉，人均公务量增加，而相关部门未能根据政府职能转变及时调整编制，为了提高处理公务效率，有的职能部门便采取借用临时人员的方式。另一方面是有些职能部门公务员业务素质不高，不能胜任本职工作，不得不招临时人员来承当这部分工作。” “目前官僚主义抬头，也从客观上加剧临时人员的泛滥。”北京市市直属机关一位不愿意透露姓名的工作人员告诉记者，“有些在编人员不愿意下到基层服务群众，他们把一些最苦最累、风险最大的活，或有些不好出面的事情，让临时人员去做。临时人员虽不是政府职员，但他们还得像政府职员那样承担公共管理职能。” <h3>在编人员“贵族化”</h3> 据了解，近年来很多发达国家行政改革的一个共同趋势是，在裁减常任公务员的同时增加了临时人员的聘用。 资料显示，在过去的十年中，7个工业化国家有6个国家公职部门临时性岗位增长速度高于固定岗位，一般为10%～20%，有的国家为30%～40%。 这些国家在临时人员增长的过程中暴露出的问题也相当突出，如业务素质不高，工作临时性削弱其献身精神，公共责任感不够以及腐败问题等。 这些问题在我国也不同程度地存在，随着社会的发展，其弊端也越来越明显地显现出来。首先，助长一些党政机关和行政事业单位的乱收费现象。据了解，有些党政机关和行政事业单位在编人员由上级财政拨款，但临时人员的工资待遇，长期以来只有由聘用单位“创收”解决。 “虽然临时人员名义上是‘编外人员’，不占机关编制，不吃财政工资，但这支队伍的维持和运行仍需要大笔经费支持，无论采取何种方式解决，最终都是由公众通过纳税或纳税方式以外的缴费方式供养。”山东政法学院李克杰副教授认为，“在财政不拨款的情况下，临时人员吃‘杂粮’也就成为必然。于是乱收费、滥罚款，甚至是吃、拿、卡、要在所难免。” 其次，造成人浮于事、惰政现象的发生。据了解，一些职能部门因某项任务而请的临时人员，大多是通过关系进来。有些临时人员在任务完成后，往往留了下来继续从事别的工作。甚至还有的通过各种途径，解决了编制问题。 “临时人员干着在编人员该干的活，有的还干得挺好，却随时可能被清退，而某些在编人员无所事事，却能始终捧着铁饭碗得过且过。”在北京某机关做了5年临时人员的杨先生向记者抱怨道。 第三，执法主体身份不明确，容易引发暴力“抗法”。一方面，临时人员没有执法权，进行管理时没有底气。另一方面，如果老百姓知道临时人员没有执法权，就会不服管理、拒绝管理。 “在现实生活中，多数公众并不知道临时人员没有执法权，这样也助长了一些素质不高的临时人员滥用管理权和越权执法的冲动。”有关专家分析认为，“特别是一些地方将临时人员收费和罚款数额与其收入待遇挂钩时，往往容易酿成滥用管理权的典型事件，影响极坏。” 第四，“同工不同酬”有损社会公平秩序的建立。记者调查发现，临时人员属于编外人员，工资待遇大都靠挂靠单位的预算外收入解决。 据了解，有些单位临时人员，也是通过正规途径竞争上岗的，并与用人单位签订了劳动合同，但事实是，他们的待遇并不高，在工资、福利、保险等方面都远远不如在编人员。不少单位为了降低成本，人为将所用之人分成三六九等，“同工不同酬”现象极其普遍，体现了由身份定报酬，而不是由劳动定报酬的理念。制度在实际操作过程中的区别施用，既影响职工的工作积极性，也容易造成他们相互间的情绪对立。 <h3>规范与问责并重</h3> 在采访中有不少专家认为，处理好临时人员问题，将有助于解决人事管理混乱、工作效率低下等不良状况，更有助于减轻财政供养压力或单位的财务支出压力，从而降低行政成本。 “要解决临时人员的问题，一是实现有效清退；二是实行合理聘用。”李成言认为，“近年来，各地清退临时人员的效果并不尽如人意，根子就在缺乏问责追究。在治理超编问题上，国家已出台一系列法规和举措，比如国务院颁布的《机构编制监督检查工作暂行规定》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等。现在，缺的就是问责追究。应该先追究组织人事部门监管不力或失职渎职的责任，追究有关机关领导滥用权力、违法乱纪的责任，先处理他们的问题，再清退临时人员。” “清退临时人员对规范人事管理是有积极作用的。”武汉大学政治与公共管理学院李和中教授认为，“不过应该拿出相关的配套政策，解决被清退人员的工作问题。被清退人员如果参加招聘考试，在同等条件下，可以依据他们以往的工作经验，优先考虑。” “有时候单位也需要临时人员，一味地清退不是办法。”南开大学商学院博士生导师齐善鸿教授接受记者采访时表示，“临时人员聘用和清退，常常呈现出波浪状：一段时间清退，然后又慢慢地招聘，直至再进行清退。之所以会这样，原因在背后：如何科学制定编制、如何科学分工与协作、如何运用科学方法提高效率以及如何改进管理水平。在这样的基础上，瞎忙、乱忙的现象就会减少，临时用工也会减少。在此基础上，即使有临时用工，也不会很多。” “临时用工也是用工，必须将临时人员的招聘和使用程序规范化，而不能非正式招聘却又正式使用。”齐善鸿认为，“各级机关、事业单位不论以何种渠道增加何种人员，必须全部纳入编制管理和人事计划管理范畴；确因工作需要增加工作人员的，要向社会公开招聘，实行合同聘用、岗位管理和人事代理，其工资支付也要纳入预算，而不能从预算外自行解决，否则，必然滋生两类严重问题：一是人员不合格，工作质量差；二是所需费用以不正当办法筹集。总之，科学编制是前提，科学管理是关键，规范管理是保证。” “鉴于临时人员的存在有其客观原因，应从制度上予以考量和规范。”杜立元建议，“首先，对应该强化的政府职能进行分类。一类是必须由常任公务员行使的职能，如公安、卫生、安全、工商等执法性岗位。另一类是社会管理和公共服务职能。这类职能中的一部分可以进行市场化和社会化改革，委托给企业或非政府非营利组织。其次，按照工作性质对政府部门的工作岗位进行区分，严格界定临时人员的工作范围。” 杜立元还建议：“鉴于用人单位聘用的临时人员所从事的工作是公共事务，应适当抬高门槛，严格资格准入。同时，在临时人员的待遇上，用人单位可以考虑借鉴国外做法，以员工对单位的贡献而不是身份来论酬，并依法为临时人员在福利、工资、保险方面提供更优厚的待遇，以强化临时人员的归属感、责任心和集体荣誉意识。” 第一篇 权力制衡——解决腐败的最佳途径 第十八章 揭开“权力期权化”的面纱 由于没有“即时收益”的腐败行为，较之于传统腐败手段，领导干部“权力期权化”隐藏系数更高。 “‘十一五’期间，我国反腐成就显著，有力地为国家经济社会的全面发展提供了保障。”国家行政学院政治学部邱霈恩教授接受记者采访时认为，“‘十二五’期间，这种反腐高压态势还将会继续保持。” 当前，在我国各类腐败中，有一种领导干部“权力期权化”现象日益显现，某些人将权力逐渐向时间寻租和扩张，用权力和将来的利益做交易，预示了腐败发展的一种新趋势和新动向。 在多位受访专家看来，这种腐败形式，由于没有“即时收益”的腐败行为，较之于传统腐败手段，其“安全”系数更高，所以反腐难度更大。预防和抑制领导干部“权力期权化”，已成为一道棘手的新课题。 <h3>“权力期权化”成腐败黑洞</h3> 2010年7月3日和16日，紫金矿业集团位于福建上杭县的紫金山铜矿湿法厂，先后两次发生含铜酸性溶液渗漏造成汀江重大水污染事故，直接经济损失高达3187.71万元。 这起事故引起社会高度关注，而媒体披露的一些细节也颇耐人寻味：上杭县政界多位退休领导干部，被紫金矿业委以闲职后，年薪十几万元到几十万元不等。比如紫金矿业监事会主席林水清此前为上杭县县委常委、统战部部长；监事林新喜曾任上杭县纪委副书记、常委。 当然，也有来自北京和省里的前高官。比如担任公司独立董事的原地矿部前总工程师、中国地质科学院院长陈毓川；担任公司独立董事的原福建省资产评估中心主任、福建省国有资产管理局局长、福建省财政厅副厅长林永经……此外，有些领导干部还通过各种渠道拥有紫金矿业股份。 紫金矿业事件并非孤例。据报道，江苏省镇江市京口区原区长沈柯章因行贿和挪用公款罪刑满释放后创办了一家公司，该公司在一座水库堤坝上超规划建设了两幢总面积约1000平方米的的别墅。建房时就超出规划定点范围，并将水库堤坝主体铲低了约1.5米。舆论普遍认为，沈柯章经过多年官场经营，即便不在任，其权力影响仍在，而能够通过合法的形式，把违章别墅建在水库堤坝上，权力的期权效应不容小觑。 从紫金矿业到“坝上别墅”，种种迹象表明，领导干部“权力期权化”已经成为一大腐败黑洞，预示了腐败发展的一种新趋势和新动向。 所谓领导干部“权力期权化”，是指他们在位时，利用权力的影响，为某些企业、个体老板牟取非法利益，为规避风险，他们不是当即攫取利益，而是为日后退休、下海经商等谋取更大的利益作铺垫。 “在各种项目和工程资金使用的审批权、决策权过程中，一些领导干部将手中的权力‘放长线钓大鱼’，进行长期的权力投资。”邱霈恩指出，有些领导干部热衷于拉帮结派，这都是淫渗封建遗毒的期权经典。至于借工程项目、提拔晋级搞“权力期权化”，则更是算尽谋绝的期权热点。 从记者调查情况来看，目前领导干部“权力期权化”主要有三类：一是“封妻荫子”式。在任时为企业、他人谋利，离职后让企业、他人将好处赠予自己的妻子儿女；二是“投桃报李”式。在位时为企业谋利，辞职或退休后到企业“高薪打工”；三是“人身依附”式。离职或退休前在要害部门培植、安插亲信，使自己退出权力中心后，仍能享受权力带来的各种方便和好处。 “近年来有些领导干部在腐败活动中，‘现货’交易少了，‘期货’交易多了，不再是当即获利，而是等多年以后，连本带利息一并纳入囊中。”北京市检察院一位不愿意透露姓名的检察官这样对记者说。 <h3>隐蔽性极强难以界定</h3> 多位受访专家认为，领导干部“权力期权化”最大特点是不直接涉及金钱，权力“寻租”交易地点更加不确定，时间和空间有较大延伸，形式异常隐蔽。 “领导干部‘权力期权化’隐蔽性强，不易被发现。”一直关注“权力期权化”现象的清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心主任任建明教授认为，实际中想要去调查、打击很难。因为对于“权力期权化”腐败来说，因为时间跨度较大，尽管可以证明领导干部为对方谋了好处，但很难证明拿了对方的好处，所以贿赂罪就很难成立。 “领导干部‘权力期权化’腐败的实施过程十分隐秘，双方当事人基本心照不宣地形成高度的默契，容易达成‘攻守同盟’。”上海财经大学法治研究中心副主任麻国安博士分析说，“在领导干部权力期权交易过程中，一般都是公开的‘照章办事’，并非赤裸裸的现金交易。这些期权化交易，当时拿到桌面上，也看不出个所以然。” 在现实中，领导干部“权力期权化”操作，一般以“扶持企业、促进发展”为借口，即使在国家利益受损，也容易用“决策失误”加以遮掩，具有相当的隐蔽性和欺骗性，让权力寻租被打击的几率大大降低。 此外，这类“权力期权化”具有较大“时空跨度”，因而落实难、取证难，无形中提高了腐败分子的“安全”系数。“有些领导干部‘权力期权化’时间跨度几年，甚至十几年。”中国政法大学政治与公共管理学院鲁照旺教授接受记者采访时说，领导干部“权力期权化”腐败，由于方式和时间相当灵活，为“权力资源”成功兑现提供了最大限度的可能。 “就腐败本身来说，有些是在异地、异乡或异国进行交易。”鲁照旺举例道，有些境外投资者从领导干部那里得“利益”之后，便为其在国外银行存款，或在国外为其购房、购物，有的帮领导干部子女出国留学创造条件，为其办理手续及支付费用，提供担保、生活经费等。 而事实上，目前我国反腐手段也还局限于“举报、查账、双规”等“老三样”，比较单一。因领导干部“权力期权化”缺乏有形证据，且时间跨度大，往往难以举证。 有关法律专家还认为，法律方面的漏洞，也为领导干部“权力期权化”大开方便之门。《公务员法》虽有相关规定，但对已无职务的离退休人员是否能认定“职务犯罪”、在退休后所从事的工作是否能认定权力“期权化”，都很难把握，而《纪律处分条例》又没有相关解释性操作规定。 更需要指出的是，我国刑法中的这方面规定也极其模糊。比如我国刑法对于受贿罪的判定标准，行为人不仅要有非法收受他人财物的故意，而且要有为他人谋取利益作为非法收受财物交换条件的故意。 “法律上能够同时证明期权腐败行为中两种故意的难度很大。”北京重光律师事务所陈杰律师接受记者采访时分析认为，“这种制度和法律上存在的不易操作之处，在客观上也加剧了‘权力期权化’腐败的发生。” 受访专家认为，作为一种以权力为资本参与社会物质利益再分配的腐败，领导干部“权力期权化”严重破坏正义与公平原则，造成社会分配不公。而其不易被法律制裁的“优势”，则更易引诱领导干部滥用权力，滋生腐败。 <h3>重在全程监督权力运行</h3> 根据以往案件分析，领导干部“权力期权化”产生原因是多方面的，但权力监管制度存在灰色地带，却是主因。 “目前监督机制容易流于形式，下级对上级监督缺权力支撑，平级之间监督缺保障，上级对下级监督缺了解，而群众监督、舆论监督更显得滞后。”北京师范大学政治学与国际关系学院副教授沈友军对记者说，“现行的有关监督条例，主要是针对在职领导干部的，至于领导干部在任时先腐败，退休和下海后再‘兑现’腐败收益的行为，则是监督的盲区。” 多位受访专家也指出，尽管我国2008年5月已正式实施《政府信息公开条例》，但目前各级政府信息公开程度并不够，更多信息被部门和少数人内部掌控，公众的知情权和监督权没有得到完全尊重，这也为一些腐败的领导干部以权谋私提供了可乘之机。 因此，遏制“权力期权化”，首先要严格监督在职干部行使权力。 沈友军指出：“防范‘权力期权化’，必须从体制上增强权力运行的透明度，充分发挥新闻媒体的作用，在全社会建立起立体的监控网络，确保在职领导干部行使权力过程的规范性、程序性和透明性。” 鉴于当前领导干部轮岗频繁的现实，为防离任或退休前突击提拔现象的发生，多位受访专家建议强化用人失察责任追究，将相关的“严禁”“不准”落到实处，最大限度地压缩“一把手”自由裁量的空间，预防领导干部“突击”批发官帽实施“权力期权化”，以巩固和延续自己的权力网络和腐败链条。 其次，受访专家指出，除加强对在职领导干部的权力监督外，对领导干部离职从业行为进行规范也显得十分必要。 “要加强相关法律法规的执行力度，尤其要严格执行《公务员法》和中纪委文件。”鲁照旺说，“《公务员法》严格规定了公务员离职从业限制：公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。” 据了解，中纪委为规范领导干部离职和退（离）休后的从业行为，出台了“三年两不准”的廉洁自律规定：“县（处）级以上领导干部离职和退（离）休后三年内，不准接受原任职务管辖的地区和业务范围内私营企业、外商投资企业和中介机构的聘任，不准个人从事或代理私营企业、外商投资企业从事与原任职务管辖业务相关的经商办企业活动。” 但是，在我国不少地方，《公务员法》和中央纪委文件并没有得到强力执行，还存在严重的“一纸空文”现象。为此，受访专家呼吁，要加大对违反离职从业禁令的处罚力度，并强化责任追究制；让搞腐败的领导干部明白“期权化”并非“安全港”，不论离职多久，也逃脱不了法律制裁。 多位受访专家还建议，要遏制领导干部“权力期权化”，更需完善“权力延续”的跟踪制约制度，包括对领导干部离退休进行严格审计、实行公务人员及近亲财产申报、对离退休领导干部进行长期跟踪检查等。 第一篇 权力制衡——解决腐败的最佳途径 第十九章 秘书提拔“路径隐患” 由于提拔路径不规范，使一些缺乏领导能力或带“病”的秘书被提拔重用，这已成为现行组织人事制度的灰色带。 自2010年9月初被协助调查以来，谢亚龙从“失踪”到被采取强制措施，最终在一个月后的国庆长假期间，央视《新闻联播》播出了他正式被批捕的消息。 1955年12月1日出生的谢亚龙，曾担任过中国田径运动管理中心主任、中国足协副主席、中体产业公司董事长。他主管足球期间，除捞钱外，也使中国足球完成了从盛极到衰极的完败，其创造的诸多“奇迹”中，包括刷新了中国足球在世界杯、奥运会这样的顶级赛事上，战绩最差、最耻辱的新纪录！ 而谢亚龙这样一个人，却是从原国家体委主任秘书的职位上，被一路青云地提拔为中国足球“掌门人”，再次验证了多数秘书的“升迁路径”——因为是“领导身边人”，占尽左右权力资源，升迁机会也远远多于别人。 “由于秘书与领导具有特殊关系，使得领导在提拔人时，主要考虑的是被提拔者是否‘信得过’。”中央党校政法部黄小勇副教授接受记者采访时认为，“如果从这个标准出发，秘书往往是首要人选。” 在我国很多地方，秘书选用基本由领导个人好恶决定，而当上领导秘书后，再被提拔的概率也极大。由于提拔路径不规范，使一些缺乏领导能力或带“病”的秘书被提拔重用，这已成为现行组织人事制度的灰色带。 <h3>秘书一职成“升迁捷径”</h3> 何谓秘书？按《辞书》上解释，主要职责是协助领导人综合情况、调查研究、联系接待、办理文书和交办事项，是领导的助手、参谋和事务处理者，本身并不具有官的权力，从属于领导。 按照中央的严格规定，只有副部长级以上领导干部，才允许配专职秘书。但在我国许多地方，不但市县领导，甚至连乡党委书记、镇长都有事实上的专职秘书。配备专职秘书成为有些人显示领导身份的一种标志。 “我国各地领导选配秘书，缺乏统一的秘书选拔和任用标准，也缺乏民主推荐、民主评议和全面考察等严密程序。”黄小勇说，“不少领导自选秘书不报审批，或是手续办理流于形式，组织人事部门仅仅就履行个手续。” 记者了解到，在领导配备秘书时，用谁不用谁基本是领导个人说了算。比如李真在担任河北省委办公厅秘书时，就是由当时的省委书记程维高亲自“钦点”，等等。 目前有些秘书有被异化的倾向，不但要负责领导日程安排、来客接待、讲稿起草等事务性工作，还兼顾领导或领导家属的生活安排，甚至有些领导收礼和送礼等拿不到桌面上的事情，也交给秘书去办理。 “虽说秘书不任实职，却有着相当的隐性权力。”云南省一位熟悉官场情况的人士告诉记者，“当然，不同级别和部门或地方领导的秘书‘含金量’也不一样。且级别越高、岗位越重要的领导的秘书，升迁机会也越多。” “当上领导秘书后，最大感受是锻炼机会多，水平提高快。比如跟随领导调研多，对各方面情况比较熟；阅读各类文件多，对上级的精神领会比较透；思考重大问题多，对工作思路的把握比较准，等等。”小张2008年大学毕业进北京某机关做领导秘书，他对自己的未来充满信心。 “能被选做领导秘书，本身就是一种能力的体现。如果做得好，加上拥有人脉资源和权力资源，升迁机会也会比其他公务员大得多，这就是‘近水楼台先得月’。”小张的这番话，代表相当一部分年轻公务员的想法。 在现实中，被选为领导秘书大都“官升一级”，但均不用经过公开选拔、竞争上岗程序；又不属于“破格提拔”。身为有级别的秘书“外放”时，再“官升一级”的现象比较普遍，且不少属于跨部门或异地任职，同样规避了很多干部选拔任用方面的程序和监督。因此，领导秘书一职被不少人视为“升迁捷径”。 <h3>“特殊关系”凸显资源优势</h3> 多位受访专家认为，由秘书一职容易得到提拔，除了缘于领导和秘书的特殊关系外，“一把手”权力过大而得不到有效约束也是主因。 “从个人感情来讲，秘书鞍前马后地辛勤伺候领导，‘没有功劳也有苦劳’，如果有提拔机会，领导自然就想到秘书。”黄小勇认为，“领导把提拔秘书作为其对自己服务的一种奖励，已是一种公开的秘密。” 黄小勇认为，秘书在提拔升迁中的优势，还源于我国干部人事制度的权力安排。“一方面，领导尤其是主要领导在人事上具有重要的提名权和推荐权，甚至拥有不同程度的人事决定权，在提名和推荐环节，秘书就占有优势。另一方面，现有人事制度安排中，对提名权和推荐权的规定不够规范，导致领导提名什么人具有相当的自由度。” “秘书容易得到提拔，与秘书的岗位特点密切相关。秘书一般属于办公厅或办公室的编制，这个综合办公室本就是行政运转的枢纽机关，是行政信息的聚会点。而秘书服务的对象是领导，在我国权力集中制的背景下，领导往往就是权力中心、决策中心。”国家行政学院研究员、全国政策科学研究会副秘书长胡仙芝博士接受记者采访时，从行政组织学的角度进行了分析。 胡仙芝进一步分析道：“相比于其他职位的公务员来说，秘书占了地利之便。再加上与领导之间特殊关系构成的‘人和’之利，秘书是一个极容易得到升迁的职位。地利加人和的优势，如果加上天时，秘书升迁并非难事。” “有些领导干部离任前，也想在一些重要部门安下‘信得过’的人，以便自己的权力或影响力得以延续，秘书往往是一个选择。”北京市直属机关一位年轻公务员对记者说，“当然，也有一种情况是秘书了解领导太多底细，有些有猫腻的领导干部，也把提拔秘书作为一种拉拢手段，达到自保的目的。” “秘书容易得到升迁更深层次的原因，则是‘一把手’权力过大而又得不到有效制约。有些地方名义上虽由组织部门把关定人，其实不过是走过场。”北京大学政府管理学院李成言教授接受记者采访时表示，“如果领导要选用或提拔自己的秘书，组织部门最终还是要看领导脸色具体操办。” “大多数领导在离任之前喜欢提拔秘书。”中央党校教授林认为这是我国用人制度上的一种“潜规则”，是最易出问题的环节。同时，提拔秘书不走其将任职单位或部门的选聘程序而“空降”，也是“潜规则”。 <h3>秘书边腐边升拷问“起跑线”</h3> 在受访专家看来，经过多年培养和锻炼，有些秘书确实具备领导能力，被正常提拔也无可厚非。但由于上述选人用人机制不健全的问题，也使一些缺乏领导素质或带“病”的秘书被提拔重用，造成极其恶劣的社会影响。 最典型的案例要数“上海第一秘”秦裕。2006年7月6日，秦裕“空降”调任上海市宝山区委副书记，7月13日任宝山区代理区长，7月25日正式就任宝山区区长，8月24日接受审查被免去宝山区长职务，秦裕在区长位子上前后正好一个月，被舆论称为“一个月区长”。 据查，在此前的1998年4月至2006年6月，秦裕在担任上海市委办公厅秘书，上海市人民政府办公厅、上海市委办公厅副主任期间，利用职务便利为人谋取利益，索取收受贿赂款物折合人民币680万余元。 秦裕身为市领导秘书，收受贿赂如此之巨，长达十年的时间得不到查处和制止，而且能带“病”一路升迁。这位曾经的“上海第一秘”，其带“病”提拔之路，正是以往秘书提拔路径弊端的缩影—— 2005年下半年，中纪委领导曾经找过时任上海市委书记陈良宇谈话，指出上海不少干部反映秦裕廉政方面存在问题，要求他选用那些党性强、作风正派的干部当秘书，但陈良宇并不理会。2007年7月26日，中纪委负责人就查处陈良宇严重违纪案件答记者问时表示，陈良宇的主要违纪问题包括“包庇有严重违纪违法问题的身边工作人员”。 另一个典型案例是“河北第一秘”李真。当年提拔李真当省委办公厅副主任时，常委中就不只一人明确表示反对。但时任河北省委书记程维高还是一意孤行地提拔李真。当中纪委把群众反映李真严重问题的信件转来时，程维高不仅不查，反而非常生气，认为是反映问题的人有意和自己过不去，并两次亲自给中纪委写信，信誓旦旦地担保李真没有任何问题。 从以往案例分析，有些领导已将秘书当成了自己的工具和“奴才”，而实际上，其关系也并非工作关系那么单纯，而是一损俱损、一荣俱荣的“主仆”关系，有的甚至成了狼狈为奸、沆瀣一气的腐败共同体——在披露的一些领导干部腐败案中，就“拔出萝卜带出泥”地牵出秘书不少肮脏的活动。 “做几年领导秘书，升得飞快，这种现象应该得到抑止。”还在2007年，全国政协委员羊子林就建议，应出台相关规定，限制过快提拔领导秘书。 中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授汪玉凯认为，领导干部秘书提拔任免的问题比较特殊，已经引起有关方面的关注。“秘书被提拔的概率很高，很多人当了秘书以后就可以当领导，而实践证明这些由秘书升为领导的人不一定都行，这也就是加强起跑线规范的问题。” <h3>“秘书提拔”问题引发高层关注</h3> 来自高层的信息表明，中央已认识到领导秘书提拔问题的严峻性，同时也陆续出台一些相关规定，给任意擅权的领导加上一道“紧箍咒”。 2010年3月7日，中共中央办公厅颁布实施的《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》指出，在党政领导干部选拔任用工作中，有八种情形之一的，将追究有关领导干部和人员的责任。其中特别提到“要求提拔本人近亲属，或者指令提拔秘书等身边工作人员的。” 同时，该文件还强调，对“违反干部选拔任用工作规定，导致用人失察失误，造成恶劣影响的”，将追究党委（党组）主要领导干部或者有关领导干部的责任。 2010年3月31日，中共中央办公厅又印发《党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法（试行）》规定：“领导干部的近亲属、秘书等身边工作人员提拔任用的，在作出决定前应当征求上一级组织（人事）部门的意见。” 多位受访专家指出，上述规定对于完善秘书选任程序、加强对秘书选任工作的监督非常及时，也非常重要。在一定程度上，这些规定会对领导擅权提拔秘书有所抑制，但由于规定的内容还不够具体，操作难度比较大。 “对领导‘用人失察失误’的追究问责，仅仅只是起到亡羊补牢的作用，并不能从根本上解决问题。”北京市邦盛律师事务所胡蕾律师对记者说，“关键还是要从源头上把关。” “让上级组织（人事）部门审查的办法，在一定程度上可以约束一下领导干部的手脚，但由于信息不对称，也缺乏可操作性，效果并不会好。”李成言说，“因为领导还有很多办法来规避上级的审查。” “领导提拔秘书，即使让上级组织（人事）部门审查，上级部门对下面情况不了解，也不清楚这个秘书是否具备相应的德才。”李成言认为，“更何况，领导经常与上级部门打交道，提出的要求，上级一般也会同意。” <h3>探索秘书“职业化”途径？</h3> 多位受访专家认为，目前要规范秘书选拔任用，当务之急是要建立健全领导调研、会议、讲话和生活安排等各种规范管理制度，严惩领导干部违规配置秘书，尤其重点解决好市、县级领导干部配备秘书过多过滥的问题。 同时，把好领导秘书的准入“门槛”。“秘书选拔任用不仅要征求上级意见，更要征求公众意见。因为，公众对于公布的信息会刨根问底，真正发现拟提拔秘书是否具备领导素质。”黄小勇认为。 “在利用信息公开营造公众监督压力之外，还需从制度建设着力。”黄小勇指出，“特别要合理配置人事权力，可考虑提名权（或推荐权）与考察评价权、决定权适当分离，提名者（推荐者）不参与考察评价环节和决定环节、决定者不参加提名和考察环节、考察者不参与提名推荐环节和决定环节，使人事任免在一个公平公正的环境中进行，最大限度地减少用人上的不正之风。” 黄小勇认为，应将秘书工作经历作为干部选拔任用的资格条件之一，避免采取全盘否定的做法。胡仙芝也提醒：“不能因为当秘书而获得优先提拔，也不能因为当秘书而受到歧视，不能提拔，这两种情况都不公平。” “如果把秘书和其他的候选人一样摆在同样的平台上，与具体任职岗位相联系，让群众公开进行推荐和评议，而不是让某个领导人独自评价进行挑选。”胡仙芝指出，“那种剔除领导个人因素影响的选拔，不因为是秘书身份的提拔，从某种意义上说，更具有公平性和说服力。” 有关受访专家认为，加大用人失误倒查力度，也可最大限度地避免用人失察。“对于当前秘书提拔中存在的问题，要出台特别的制度进行解决。”胡仙芝建议，“要更加完善秘书举荐的责任制，组织提拔过程中该实行回避的要落实回避制度，要把推荐人、考察组人员、纪检检察机关等相关人员的姓名都要详细记录，为用人失误倒查问责提供依据。” “在秘书提拔方面，要制止长久以来形成的领导离任前提拔秘书这一用人制度上的潜规则，严格推行领导干部用人失察‘问责制’。”李成言说，“经调查属实的，根据有关规定追究其责任，给予相应的组织处理或者纪律处分，对于拟提拔使用的秘书，要先取消其提拔资格，再视情况作进一步处理。” 另外，也有受访专家建议，可以确立秘书任职资格制度，积极探索秘书职业化途径。即由国家指定相应的机构负责，制定统一的考核标准，通过任职前的资格考核和任职后的定期考核，确保秘书人才的高素质和高能力，为秘书职业化奠定基础。 “可将秘书从公务员队伍中脱离出来，成为一个单独的职业体系，通过秘书立法活动，以法律法规的形式制定秘书的从业制度，以确定秘书的任职资格、聘用制度、晋升制度以及工资和福利待遇等。”胡蕾认为，“在制定秘书的晋升制度方面可借鉴医师或教师的相关晋升制度，将秘书划分为相应等级，在工作一定的时期，满足一定的条件下，通过考核或考试后，可晋升为上一等级的秘书，其工资福利待遇与该等级挂钩，以提高秘书的积极性”。 第二篇 民主平等——人类共同的普世价值 第二十章 央企豪门“盛宴”何时散 民主平等是一种普世性的价值准则，是人类共有的文明成果，不独享于某个国家、民族和政党。 某些央企的奢侈之风，令人质疑全民资产、垄断地位所获得的收益，因公平分配机制严重缺失而为极少数人独享。 “我们老总的办公室装修花了20万！”北京某央企一位会计带着惊讶向记者讲述她在单位的见闻，“办公室清一色的高档办公设备，单独配有宽敞豪华的卫生间和休息间。” 近年来，一些央企老总的“大方”，及其员工的高收入、高福利，始终处在舆论的“风暴眼”。记者了解到，这些企业主要是石油石化、冶金、通信、煤炭、交通运输和电力系统。 有关专家认为，垄断背景下央企巨额利润结余全部由自己支配，以及科学分配体系、监管机制的缺失，导致某些央企职务消费过高、收入增长过快，与普通行业的差距进一步扩大。 <h3>豪华“央企”</h3> 客观地说，随着改革的深入和市场机制的不断完善，银行、证券、保险等行业普通员工正渐渐淡出高收入、高福利的“双高”光环，但电力、电信、烟草及能源等垄断央企的高收入仍遭社会广泛质疑。 某些央企的“豪华”特色在于，一方面上报国家亏损，另一方面花起钱来却又大手大脚。 2006年8月22日，南航正式推出第四套空姐制服，近6000名空姐统一换新装。据透露，每位空姐的整套“行头”造价近万元人民币。新装采用法国著名服装设计师的设计方案，制作采用的都是高级进口面料，且饰品和配件也都采用了世界知名品牌，如箱包选择了国际品牌“新秀丽”，单皮鞋和冬靴分别为“莱尔斯丹”和“真美诗”品牌，袜子是“浪莎”品牌，等等。 此次6000名空姐换装，粗略计算花费将达6000万元人民币。 而同月上旬，据南航发布的半年公报，2006年上半年南航亏损总额达8.35亿元。 在此前的2006年4月10日，国家发改委和民航总局再次批准了航空公司的申请，允许国内机票燃油附加费征收标准提高50%。 这样不考虑成本的支出方式时有耳闻。2006年3月，中国联通大动作更换司标，对于联通这样一个营业网点遍布各地的全国性大公司来说，据业内人士透露：“此次更换司标，中国联通砸进数亿！” 央企内部高层高薪、高职务消费以及员工高收入高福利，同样遭到社会的质疑。据业内人士保守估计，一些央企负责人年薪平均是职工的13.5倍，如果加上职务消费、公款消费、无偿配备的轿车等消费部分，是一个巨大的“黑洞”！某央企内部人士向记者透露：“我们老总公款请客，一桌上万元是常事。” 除央企高层外，普通职工也拿高于社会一般水平的高收入。数据显示，在国资委监管的169家央企中，内部职工收入明显高于其他行业的员工，特别是央企“十二强”员工的平均工资，是全国平均工资水平的3～4倍，是中部地区平均工资水平的10倍。 记者了解到，某些央企不但超额发工资，还超额置办职工福利。2006年8月15日，国资委公布了166家央企2005年度的业绩考核结果，就有4家央企因违规给本企业员工发放高额房补，考核成绩均被国资委给予降分处理，以示惩罚。 “单位不是没钱发，而是愁于找不到名目。”一次朋友聚会上，在某央企工作的一位朋友趁着酒性发表了一番“即席演说”，令在座的人大开眼界，“我们单位员工每月都有报销任务，即1500元的超市购物和1000元的汽车油票，完成任务就等于报销了2500元。超市小票好弄，但油票对于没开车的员工来说，就不是那么好办了。所以领导经常批评，说连钱都不会花，你还有什么本事？每月白给你2500元你就使劲造，实在没地方花，就想法找朋友找熟人弄些票凑数。” 不少央企本系统的工作人员还享受某种行业的特权，如铁路职工的免费乘车，电信业职工的免费电话，以至于南方某城市的地铁公司也要为其职工家属免票。 <h3>“只比薪水，不比水平”</h3> 某些央企何以处处显示出如此“大方”？有专家坦言，关键在于央企独享国有资本收益，缺乏约束机制，“只比薪水，不比水平”的观念盛行。 据国资委公布的信息显示，2006年1月～6月，央企实现利润3516.5亿元，增长16%。 对于这样的数据，一般人却并不那么兴奋。在一家私营企业上班的吴先生向记者表示：“他们赚那么多钱，是不是都给自己发福利了，对老百姓没有多大实际意义。” 记者了解到，按照现行的政策，央企的税后利润归其所有。这就是说，所有央企名义上归全民所有，但公众并不享有收益权，央企赚再多的钱，在很大程度上只能成为它自己的“家庭盛宴”。 “一些央企奢侈之风盛行，主要是当前国有资产管理缺乏必要的监控手段。”有关专家告诉记者，“这些央企亏了要国家补，赚了自己用，老总的收入动辄几十万元、上百万元，甚至上千万元。” “不少央企靠拥有国有资产和对国家权力的垄断，不仅占据着国家的土地、资产、机器和装备，而且占据国家对产品经营的垄断权、定价权、进口权以及巨额利润的分配权。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授认为，“由于监管制度的长期缺失，一些央企负责人的职务消费项目杂乱、支出随意、管理失控。另外，央企负责人的职务消费，包括业务招待、差旅、公务用车配备和使用等，也普遍存在‘暗箱操作’的问题。” 记者调查发现，某些垄断企业占据了巨量的社会资源，维持的却是一份低效率。某自来水厂因不断亏损准备提高水价，可是，该水厂的“老总”却领着20万元的年薪。高工资、高福利加上公款吃喝、出国旅游、公车私用等等统统计入成本，这样成本自然就往上蹿了。于是，亏损-提价-再亏损-再提价，某些垄断企业就这样进入一个可怕的“旋涡”。 “有的央企负责人‘薪酬向上攀，贡献向下比’。”北京一位公务员认为，不应该“只比薪水，不比水平”，以外国企业、非公有企业作参照系，变着法子制定自己的“高薪”政策，却不看人家的经济效益、先进的管理技术和管理理念。 <h3>全民的钱要全民用</h3> 有研究显示，我国目前基尼系数为0.46，收入分配已相当不均，对此，垄断央企难辞其咎。 “收入分配不公的原因很多，但垄断造成的机会不平等无疑是重要的原因之一。电信、石油、金融等垄断行业收入偏高直接拉大了全社会居民收入的差距。”一位不愿意透露姓名的专家认为，“垄断下的高工资和高福利，不利于社会和谐。” 解决这个问题，需要国资委代表全民履行出资人的职责。 “国资委应切实履行国有资产出资人的权利和义务，对国有资产进行全程监管，不断完善管理制度，采取得力措施对垄断央企的高额利润进行收缴和平衡，以此充实国库，用于基础设施建设及国家经济体制改革，将央企一家之私转化为全社会的福利。”北京中盛律师事务所杜立元律师认为，“监管不严，会导致国有资产流失，滋生腐败，导致收入差距过大，激化社会矛盾，不利于社会和谐稳定发展。” “在国家尚未建立国有资本收益收缴制度的情况下，企业拥有国有资本收益自由支配权。”国资委研究中心副主任彭建国指出，“效益好的企业职工收入不断膨胀，而困难企业的职工却收入下降，由此产生了企业内部分配秩序混乱的弊端，导致社会分配不公，并积重难返。” 更为重要的是，垄断央企高利润和高福利容易产生两个经济代价：一是投资回报率低，生产效率低下。如炼化项目，越亏损越生产越投资，导致投资粗放增长。于是企业亏损了，国家来买单补贴；企业盈利了，企业就发放高工资和高福利。 有专家指出，早在十六大报告中，我国就提出制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。但在实际操作中，相应的决策仍嫌缓慢。 代表国家履行出资人职责的国资委，近三年来不断出台国有资产管理政策。2003年、2004年，国资委先后出台了《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》《中央企业经济责任审计管理暂行办法》《中央企业内部审计管理暂行办法》等文件。2006年6月22日，国资委又公布《关于规范中央企业负责人职务消费的指导意见》，要求央企在2006年底前把规范职务消费的制度规章建立起来，从2007年起严格实施。 但是，“国资委最大的权没有落实，就是收益权。”2005年底，国资委主任李荣融在新闻发布会上指出，“因为出资人最重要的权是收益权。” 据悉，财政部和国资委已达成一致，由财政部负责编制总的国有资本经营预算，国资委负责编制166户中央企业国有资本经营预算。 “这将使得央企将不再能独享一年6000多亿元的利润，而要开始向国家这个出资人上缴收益。”彭建国认为，“独立编制国有资本经营预算，有利于分离政府作为公共管理者和作为国有资产所有者的两种职能。” 同时，劳动和社会保障部、财政部近期发出通知，要求对工资增长过快、工资水平过高的企业，从严审核其挂钩经济效益基数、工资总额基数，将其浮动比例由0.75下调至0.6以下，并严格执行新增效益工资分档计提办法。这一通知被媒体称为“限薪令”。 实际上，各种改革措施在很早就有人提出，但落实甚微。 业内专家称，不少垄断企业不仅坚决否认自己的垄断性，而且还抱怨亏损巨大，向国家要优惠政策或财力支持。 <h3>拿谁的钱“修复形象”？</h3> 在饱受社会一系列关于行业垄断的指责后，包括中海油、铁道部、中国电信等央企，纷纷展开了一场场面向所有国人的各式各样的“公关战”。 首先，发起“减薪风暴”。在各种压力下，电力行业率先喊出了“减薪”的口号。有报道指出，电力部门将掀起减薪风暴，幅度高达30%至50%，以舒缓垄断行业收入过高引发的不满情绪。 但有专家质疑，当国企盈利还未能向国家分红时，“减薪”风暴只是一种姿态——既动不了垄断企业的奶酪，也增加不了消费者的权益。 其次，慈善捐助。2006年10月30日，在希望工程实施17周年之际，一家央企向中国青少年发展基金会捐赠人民币1.2亿元。据悉，这是17年来国有企业捐赠给希望工程的最大一笔资金。 就在2006年10月25日，同一家央企也向中国残疾人福利基金会捐赠6000万元人民币，资助基金会开展服务于残疾人的公益项目。 短短六天之内，这家央企就向社会捐赠1.8亿元！ “如此‘豪捐’的目的，很大一部分跟急于改善自身的企业形象有关。”有关人士作了这样积极的评价，“6000万元用于帮助残疾人，1.2亿元用于希望工程，这也是一了不起的大手笔了。” “在市场经济条件下，企业收入的分配完全是企业行为，外界无法干涉。”北京的一位公务员对此却持质疑态度，“央企获得的利润，是靠垄断和价格优势获得的，应该上缴国库，慷国家之财树自身形象，于法于理都说不过去。”在记者随后的采访中，80%的受访者有与这位公务员相同的看法。 第三，发布形象广告。金黄色的沙漠，渺无人烟的旷野，一位员工站在火红的加油站大厅下，热情地等待着每一个有可能路过此地的过客……2006年3月，这条以“不仅着眼于企业利益”为主题的形象广告，频频出现在央视晚7时的《新闻联播》之后的黄金时段上。 “这在以往，通常是竞争激烈的日用消费品以及民营企业家们的角斗场。”北京石油化工学院人文社科学院杨钟红副教授认为，“央企不应该砸巨资到这里做形象广告，央企高额利润的一部分是以消费者的福利为代价的。换句话说，它付给央视巨额广告费中的一部分，怎么能由普通民众来埋单呢？” 第四，编制社会责任报告。据了解，中海油集团正在编制2005年的社会责任报告，很快会对全社会公布。在此之前，国家电网公司已经率先发布了社会责任报告，这也是国有大企业第一次就社会责任发布专门的报告。 记者了解到，社会责任是涉及企业、民众、社区等多方行为主体的一个框架与概念，其标准的制定以及绩效的评估，自然离不开这些主体的共同参与，否则，“自己评自己”的报告很难客观、真切。 为此，不少人认为，相关企业纷纷推出社会责任报告，本来是好事，但如果仅仅是一种“自娱自乐”，就偏离国企形象了。在宏观法律法规和行政监管缺位的形势下，大型垄断国企的首要问题，是解决管理体制的重构这一长期制约国企发展的瓶颈。 美国《财富》杂志最新公布的“2006企业社会责任评估”排名，对64家世界级的企业在管理和承担社会责任方面的表现进行综合考量。排名显示，中石化集团名列第57位；在榜单中分居倒数第二、第一的也均为中国央企。 无论是减薪、做形象广告，还是捐助慈善和公布社会责任报告，这些举措就能够重树央企的形象吗？在记者的采访过程中，多数受访者认为，一个企业如果没有在先进的治理理念与管理体系上下功夫、出成绩，就忙活于品牌塑造与社会责任的“潮流”中，似乎不太合适。 <h3>寄望于打破垄断</h3> “最根本的还是要打破垄断，引进竞争机制。”中国社科院经济研究所研究员张卓元认为，“只有如此才能从源头上限制垄断行业的收入过高的问题。” “逐利性是企业的共性，因此不要对垄断央企的自觉性抱有幻想，政府在必要时应对垄断央企进行拆分，引进竞争机制，弱化其资本及行业政策方面的垄断优势，强迫其不断提高服务质量及生产效率。”杜立元认为，“中央还应该加快立法步伐，催生《反垄断法》早日颁行，从根本上斩除部分大型央企垄断的法律可能性，使所有企业的平等有序竞争在法律层面上能够得以保障。” 据了解，中央已经加速了《反垄断法》的立法进程。2006年6月底，《反垄断法》（草案）提交全国人大审议，国家税务总局也在11月6日出台《个人所得税自行纳税申报办法（试行）》，严格监控高收入者。其中，《反垄断法》（草案）和《个人所得税自行纳税申报办法》（试行），能不能针对央企研究出打破垄断行业高工资的办法，是老百姓最关心的问题之一。 第二篇 民主平等——人类共同的普世价值 第二十一章 “待遇终身制”制造新不公 公职人员待遇终身制的泛滥，造成严重的社会不公，给党的作风和社会风气带来负面影响。 日前记者收到北京某机关一位工作人员的名片，没有任何领导职务，但名字后却标着“享受副局级待遇”字样。据知情人透露，这位工作人员原是该单位副局长，因某种原因被撤了，但仍然享受在位时的级别待遇。 记者调查发现，在我国不少地方，一些公职人员，特别是领导干部在待遇方面“能上不能下”的情况仍然相当普遍，享受这种“待遇终身制”的公职人员级别在放低，人数在增加，已渐渐成为一种令民众与官员疏离的特殊待遇，制造了新的社会不公。 有关专家认为，要警惕公职人员待遇终身制的危害，国家除给新中国建国前参加革命工作的老同志特殊待遇外，应尽快深化公职人员人事制度改革，把有关资金从这类“待遇”中转移，去解决更多百姓的民生问题。 <h3>“公职人员待遇终身制”的前世今生</h3> 所谓公职人员待遇终身制，就是指国家机关、人民团体、国有企事业单位中依法从事公务的公职人员，虽然从某个领导职务上退下来，但原来任职时的级别待遇不变。其中不仅仅是工资待遇，还包括福利、保健、医疗、交通、住房等多方面待遇。 据了解，公职人员待遇终身制的产生，有其深刻的社会背景和历史原因。最初仅仅是对新中国建立前参加革命工作的老干部晚年生活的一种照顾。按照国家有关文件规定，1949年9月30日以前参加革命工作且具有相应职级的老干部可以离休，在此之后参加工作的是退休。离休和退休的待遇不同，离休待遇实行“基本政治待遇不变，生活待遇略为从优”的原则，其水平高于退休待遇。离休除原工资照发外，还享有在位时的政治待遇、医疗保健、补助、用车等等，并且提高干部级别。 目前，公职人员待遇终身制似乎成了一种有中国特色的“国情”，一些建国后参加工作的干部，也在享受着类似的特殊待遇。尽管2006年8月中央出台《党政领导干部职务任期暂行规定》，彻底废除了领导干部职务终身制。但一个事实是，权力终身制的废除，并不等于待遇终身制的取消。 记者在一些报刊上、文件里也经常能看到某某的名字后面有个括号，里面写有“享受XX级待遇”之类的字样，从最低的“副科级”到“副军级”“正部级”等五花八门，应有尽有，被老百姓戏称为“括号待遇”。当然这些级别决不仅仅是写在报刊上、文件里，而是一种实实在在的、相伴终生的待遇。 “公职人员待遇终身制的主要特征是，不在其位却享受其待遇，低职高配。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受记者采访时表示，“公职人员待遇终身制是历史产物，最初仅限于机关党政高级干部，可后来范围慢慢扩大到学校、科研机构、央企等领域，职务级别也在不断往下蔓延。更过分的是，有不少地方为了鼓励公职人员离开机关，对那些下海经商、不再担任现职的公职人员，也仍享受原职级的待遇。” “随着机构改革，一些城市、机构、部门、大学不断升格或撤并，享受这项待遇的人数还在不断增多。”中国人民大学一位专门研究行政学的教授对记者说。 “有些建国后参加工作的人，就因为原来是领导，退休了享受的待遇也让人羡慕。”在北京协和医院高干病房工作的一位护士告诉记者，“我的病人有些每月每人的开支都在好几万元，他们一些小病也要大养，甚至还要配一部专车、一个司机每天专门送饭。” <h3>质疑“公职人员待遇终身制”</h3> 我国1985年开始在机关和事业单位实施工资改革，实行了以职务工资为主要内容的结构工资制。1993年《国家公务员暂行条例》恢复了级别设置，国家公务员的级别分为15级，领导职务从总理到副科长共10级，非领导职务从巡视员到办事员共8级。其中对领导干部的职务与级别的对应关系，都有明确规定。 据了解，目前在公务员有关法规中对“进”有较为明确的规定，对“出”却重视不够。因此，公职人员待遇终身制在一些地方就成为“潜规则”，这种将职务与级别分离，打破行政级别序列的做法，没有法律依据。 首先，加重国家财政负担。“不少地方在公职人员管理使用上‘就高不就低’，把‘低职高配’作为对公职人员的激励。表面看是对公职人员人事制度的改革，但实际上却是一种倒退。”北京市财政局一位姓张的年轻公务员表示，“因为职务与级别的分离，开了一个变相提高待遇的口子，最起码是工资、奖励、福利、车贴等，加重了纳税人的负担。” 其次，造成明显的社会不公。“这种公职人员待遇终身制对其他人来说不公平。”中国石化集团北京燕山石化分公司的普通员工小张向记者表达了她的看法，“比如有些央企领导，退休后也按在位时的行政级别享受待遇，而普通员工享受的是退休待遇，实在不合理。” “在我们学校，教师是按岗定酬，也就是说，即使你是教授职称，如果学校没有教授岗位，把你聘为讲师岗，你就只能享受讲师岗的待遇。而行政领导就不一样，如果曾经是处长，下来做一般行政工作人员，也依然享受处级待遇。”北京某高校一位姓王的教师向记者反映，“这种现象在北京的高校里比较普遍，在内部造成事实上的不公平，为此教师们意见也很大。” “公职人员待遇终身制明显不公平，违反了《宪法》中的公民平等权规定及《公务员法》中的公务员按劳分配原则。”北京中盛律师事务所杜立元律师表示，“公务员工资制度贯彻按劳分配的原则，工资待遇要充分体现工作职责、工作能力、工作实绩、资历等因素，应当保持不同职务、级别及状态之间的合理工资差距。因此，不在同级别岗位却享受同级别待遇，以及退休公务员工资待遇与在职公务员保持一致水平没有法律依据。” 在记者的随机调查中，90%以上的受访问者赞同在其位、负其责、享受相应的待遇，不在其位，就不应再享有其待遇。“虽然我就是受益者，但我也认为公职人员待遇终身制不公平，应该改革。”北京某机关一位干部对记者坦言，“我们单位像我这样的调研员有好几个，平时也没有什么事情做，待遇却比年轻人高，当然也引起一些人的私下议论。” “公职人员能上能下是应有的组织原则，‘低职高配’造成与百姓脱节。”北京石油化工学院李明伟教授接受记者采访时认为，公职人员待遇终身制实质上造成了一批“特权公民”，这对实现社会公平、正义将产生难以估量的消极影响。 第三，强化了整个社会的“官本位”意识。行政级别能上不能下，无形中强化了整个社会的“逐官意识”，强化了“官本位”，也对干部队伍的作风建设形成制度障碍。 中央国家机关公务员报考人数每年都在急剧上升。据了解，截至2006年10月24日，报考中央国家机关公务员并通过审查的人数已逾60万人，其中竞争最激烈的岗位供求比创下1：4407的历史新高。 “我的理想是做一名公务员，不但工作稳定，如果能在仕途上混个一官半职，像现在很多官员一样，退下来也能有个很好的待遇。”北京理工大学一位曾经参加过公务员考试的学生对记者说，“我的很多同学都有这个想法。” <h3>取消“公职人员待遇终身制”需配套立法</h3> 受访的多数人认为，应该取消公职人员待遇终身制。这对提高党的执政能力，改善党和政府与人民群众的关系，将产生深远的社会影响。 “随着社会的发展进步和我国社会保健、保险和服务机制的完善，取消公职人员待遇终身制将是必然的趋势。”李成言说，“我国可以在借鉴国外一些成功经验的基础上，结合国情建立起一套科学的公职人员待遇管理体制。” “各国公职人员的养老金因各国国情不同而有差异，但总体上待遇构成比较多元化，也比企业雇员优厚，这从根本上稳定了公职人员队伍。”李成言介绍，“这些国家通常的做法是在全民共享的养老保险待遇之外，另行建立补充养老保险计划。” 记者了解到，一些发达国家并不对退休公职人员的养老计划单独立法，而是纳入统一的国家制度体系。如美国公务员养老保险过去一直单独立法，1987年开始实行新的退休制度，新制度规定新公务员的退休待遇包括三项内容：国民社会保险津贴、基本津贴及个人储蓄计划，其中第一项纳入整个国民保险体系。新加坡公务员在1986年4月以前实行退休金制度，但在此以后，除几类人员外，初聘的公务员都被纳入了与雇员相同的中央公积金制度。 “取消公职人员待遇终身制不能‘一刀切’，应根据国情逐步解决历史遗留问题。”中国社会科学院一位不愿意透露姓名的专家认为，对解放前参加革命工作的老干部，保持待遇不变；对解放后参加工作并已经退休的及尚未退休但年龄超过55岁的，除了按政策保证其在职水平的工资待遇外，其他待遇可从简规定；对现年55岁以下的公职人员，退休后就不应再享受工资外的其他待遇。“可实行退休公积金制度，即每月从公务员工资中抽提一定比例公积金，并由国家补给同样数额，作为退休公积金。” “单纯取消公职人员待遇终身制，也可能会出现负面效应。”对此，杜立元建议，“为避免这种情况发生，可以用廉政奖励制取代公职人员待遇终身制，保证其退休后生活水平不比退休前下降。奖励的标准不仅和退休前的级别挂钩，也和从政业绩等挂钩。” “这样不仅可以规避取消高级别公职人员待遇终身制可能带来的负面问题，而且有利于促使公职人员在位时廉政、勤政。”杜立元表示，“这项制度必须通过缜密、科学的立法来保证完成。” 对于在职行政人员级别待遇终身制的问题，北京石油化工学院人文社科学院杨钟红副教授说：“政府机关和相关企事业单位应做到行政人员上了相应级别的岗位，履行相应的职责，便享受相应级别的待遇。一旦岗位降低或提高，级别和待遇也相应降低或提高，真正实现不仅行政职务能上能下，而且相应的行政级别待遇也能上能下。” 第二篇 民主平等——人类共同的普世价值 第二十二章 公务员离“阳光工资”有多远 无论从法律上还是从情理上，公众都应有关于公务员收入的知情权，这是法治社会的基本要求，也是和谐社会的题中之义。 2008年11月30日，北京大学应届毕业生小张6点起床，匆匆做了一些准备，就赶去参加公务员考试，而与他一同接受挑战的，还有全国各地77.5万名考生。 这天，2009年中央机关及其直属机构公务员考试公共科目笔试，在全国31个考区的38个城市同时鸣锣开考，争夺1.35万个职位，录取率仅1.75%！ “如果考上公务员，不但旱涝保收，工资加上各种隐性收入，每月收入也相当可观。”上午紧张的考试结束，小张终于舒缓了一口气，他向记者坦言。 在公务员报考者中，有小张这样想法的人比较普遍。据了解，很多人报考公务员，除看重公务员工作稳定、压力小、福利待遇优厚外，对公务员工资外隐性收入的期待，已成为众多报考者的隐讳心理。 记者调查发现，尽管我国公务员工资不高，但工资外大量名目繁多的津贴、补助等隐性收入，使一些公务员的工资收入与实际收入差距甚大，为公众留下很多悬念和无限联想的空间。 不少受访者认为，这些公务员工资外隐性收入的存在，为腐败现象的乘虚而入创造了机会，国家应该把预算外资金全部纳入政府预算控制，实行彻底的收支两条线，公务员收入由国家统一划拨，才能建立起一个公平、透明的公务员收入分配体系。 <h3>名目繁多的隐性收入</h3> 2008年11月以来，有消息传出一些地方为公务员加薪，其中河北唐山公务员津贴补贴人均每月提高600元，河南全省公务员平均每月津贴补贴增加300元……而更多地方，第二轮调薪可能渐次展开。这个消息马上引来口水一片。 对于公务员加薪的消息，先是河南、河北唐山方面出来“辟谣”，称从未有加薪的计划，两地只是规范了公务员的津贴补贴。接着是人力资源和社会保障部出面公开予以否认。但是，社会舆论似乎并不买账，有关公务员变相涨工资的指责依然继续…… 据了解，公众对公务员加薪如此敏感并不奇怪。多年来，公众的切身感受以及对公务员工资外隐性收入的质疑和猜想，已经使公务员加薪在一定程度上失去了民意基础。 早在2008年3月，北京市工商局某正式在编人员的工资单显示，在一张月收入为5935元的工资单上，个人所得税一栏为零。当事人坚称已缴纳个税，当事人单位也声明个人所得税已经由单位统一代扣代缴，而税务部门却含糊其词，至今未见下文。 这样的事例，似乎在一定程度上验证了公众的某些直觉和判断，公务员实际收入对公众来说一直处在“云山雾罩”之中。 据2003年数字显示，全国公务员年平均工资为15487元，与同时期全国城镇单位在岗职工年均工资16024元基本相当。 但是，对这样的统计结果，公众并不认同。不少受访者认为，从全国范围来看，公务员的平均薪资并不高，但这没有包括一些政府部门在制度规定外，给公务员发放的津贴、补助，如饭补、房补、防暑费、取暖费、书报费、洗理费等五花八门的隐性收入。 云南省某州一位刚参加工作两年的公务员向记者透露：“在省市实权部门工作的公务员享受的待遇最好。有些公务员拥有两张卡，一张工资专用，另一张用来发各种补贴、津贴，有的婚丧嫁娶也在其列，并且不缴纳个人所得税。” “公务员正规渠道之外的收入分配，归于分散状态下的暗箱操作，为数愈来愈大。”财政部财政科学研究所所长、博士生导师贾康更是直言不讳，“很多地方和部门，公务员工资单之外的收入早已大于工资单上的收入。” <h3>分配不公影响社会和谐</h3> 资料显示，从1985年到2003年，我国对机关和事业单位工作人员工资制度进行过8次调整，不同职级公务员之间的工资差距，由1985年的10.2倍缩小到2008年的6.6倍。 “我国公务员的工资差距并不大。但实际运行中，中央国家机关、省市、地县公务员待遇不同，甚至同一职位不同地区、行业、部门之间，收入差距可达几倍。”南开大学博士生导师齐善鸿教授接受记者采访时分析认为，“导致收入差距的是各类津贴、补助和实物等隐性收入，它们甚至在一些地区和部门构成公务员收入的主体。” 据了解，2006年1月1日起施行的公务员法规定：“公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金。”针对各地区公务员年津贴补贴标准，国家出台了一个范围，平均值不能低于年2.1万元，也不能高于4万元。 “国家虽然统一规范了公务员薪酬结构，但并没有建立统一支付制度。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受采访时表示，“公务员基本工资实行全国统一标准，由中央财政支付，至于津贴、补贴和奖金，完全看各地各部门的财政收入。从纵向看，中央、国家机关的公务员所受监管更多，所享待遇并非想象的那样好。从横向看，党的机关、人大机关一般低于其他机关。” 记者调查发现，公务员隐性收入主要来源于预算外资金，而目前预算外资金的收支，多数集中在地方层次。部门各种各样的行政事业性收费、基金和罚没收入成为预算外资金主要组成部分。 从近年公务员报考情况分析，司法、交通、工商等一些具有罚没权的部门，始终是公务员报考者趋之若鹜的地方。同时，一些大城市、经济发达的东部地区基础条件好、财政收入高，也为众多公务员报考者所青睐。而西部欠发达地区的公务机关则既无法吸引人才，也很难留住人才。 “我是陕西北部一个乡镇的公务员，刚工作2年，现在月工资还不到2000元，除此之外几乎没有其他收入，年终奖金仅有200元。”记者在某网站论坛看到一位网友这样留言。 与之形成鲜明对比的是，2008年12月，上海一名刚转正一年的女公务员在网上晒出她的年工资（含基本收入59150元、补贴收入24900元、非现金福利6000元）90050元，月平均7500元左右。 “公务员收入分配不规范，助长了一些权力部门公权寻租行为。”北京石油化工学院人文社科学院杨钟红副教授认为，“公共部门滥用其手中的公共权力乱收费、乱摊派、乱罚款，危害公共管理和行政效率，为腐败的产生提供了可能。” “隐性收入必然会影响国家的收入分配制度，导致分配秩序的紊乱。”中国社会科学院尹韵公研究员对记者说，“在初次分配领域，将导致要素配置的扭曲，影响效率，影响未来经济发展。在再分配领域，可能会造成国民收入的逆向再分配，把本该用于低收入居民的资金，通过非正当途径转移，进一步扩大了收入差距和分配不公。” <h3>“阳光收入”离阳光多远</h3> “建立和谐社会要规范收入分配秩序，应从机关公务人员的收入分配秩序开始。”2006年3月8日，全国政协委员、社会和法制委员会副主任王建伦在全国“两会”上表示，“希望政府出台相关方案，规范公务员工资外隐性收入。” 早在2005年，中办、国办就转发了六部委《关于做好清理规范津贴补贴工作的意见》，2006年，中央纪委等六部门再次发布了《关于规范公务员津贴补贴问题的通知》，对中央机关、各省市津贴补贴发放进行清理规范，计划用三年时间，将地区差控制在合理范围，并通过行政手段“削峰填谷”，使同级政府不同部门之间的津贴补贴水平大体相当。 2007年7月，北京启动“阳光工资”改革，把公务员的所有收入公开化、透明化——公务员收入的部门差、地区差，收入的不透明，津贴、补贴、奖金等众多“隐性收入”，成为这场改革的目标。这一举措，撼动了长久以来的部门、级别和地区间公务员收入落差和工资外收入的隐性地域。 此外，上海、武汉、广州等地，也相继成为推行公务员“阳光收入”制度的城市。 但是，这些改革还是遇到不少人质疑。他们认为，如果只规范公务员津贴和补助，不规范“能力”，隐性收入还会通过津贴以外的方式来实现，比如奢华的职务消费，比如单位代替员工缴纳个税，也是一种手段。 “这种改革不能彻底杜绝非阳光部分的继续获取，还容易让那些既有权力，又有地位，还有职务消费的公务员，把过去的非法所得合法化，扩大他们与其他人的收入差距。”杨钟红说。 不少受访者认为，只要预算外资金依旧泛滥，那么，规范公务员隐性收入的意义就不大，甚至完全不可能实现。 资料显示，我国2006年预算外资金总量，与3.9万亿元的国家财政收入不相上下，而其中各级政府部门的行政收费占到总预算外资金的1/4多。换言之，公务员隐性收入泛滥只是一种表象，预算外资金泛滥才是问题的根本。 <h3>消除预算外资金是根本</h3> 受访的多位专家认为，要真正规范公务员隐性收入，有效途径是把预算外资金全部纳入政府预算控制，实行彻底的收支两条线，杜绝预算外资金，公务员收入由国家统一划拨。 据了解，西方国家普遍通过立法缩小职工收入差距。比如，美国为了抑制公务员工资的过快增长，制定了《联邦工资比较法》，严禁不合理收入，所谓不合理收入，既包括工资收入也包括工资外隐性收入。类似这样的法律还有德国的《联邦工资法》、日本的《一般职工工资法》，等等。 贾康则建议：“首先，逐步提高公务员正规渠道的薪酬水平。同时逐步压缩、归并那些细碎、烦琐的具体标准，适当拉开薪酬档次，合理体现薪酬中岗位、年功、业绩等不同要素。其次，大力减少和消除正规渠道之外五花八门、各显神通的现金与实物发放，把暗账翻明，建立有效的监督制度和协调各部门、单位发放总水平的调控制度。第三，协同公共财政的预算管理改革，把公务员收入分配纳入部门预算，实行‘收支两条线’、走上国库集中支付、全过程接受监督的制度轨道。第四，与政府系统现存事业单位的改革相配合，逐步使公务员薪酬与今后仍需由财政提供经费的少数事业单位人员的薪酬，以及应当社会化、企业化事业单位人员的薪酬各行其道，各自形成规范的制度与合理的机制。” “公务员工资改革的总体取向，应该是杜绝公务员法外收益。”北京合川律师事务所邹瑾律师认为，“这就需要建立、健全国家公务员收入监管机制，未经全国人大或者地方人大批准，行政单位不得擅自分配预算外资金，确保公务员收入来源的合法性和唯一性。” “同时，积极创造实施财产、收入公开等制度的条件，对公务员尤其是高级公务员，实行充分的财产申报制度。”尹韵公认为，“要切实加强人大的监督作用，逐步扩大社会监督，对公务员收入形成更加有力的外部监控。” 第二篇 民主平等——人类共同的普世价值 第二十三章 机关集资建房的灰幕 无论是委托代建、还是定向开发以及团购，都属于变相的集资建房，是变相延续福利分房。 “刚参加工作的时候，即使借钱也应该把集资建房买下来，才4000多元一平米，多便宜！”2001年大学毕业在北京一家机关工作的周辉感慨道，“刚参加工作时，单位的集资房位于西二环，只要是正式在编员工，都可按照级别的差阶确定面积，以与市场价相差2000多元的单价购买。” 但是，这种集资建房的机会，周辉可能不会再有了。2006年8月18日，建设部、国土资源部以及监察部三部委联合下发了《关于制止违规集资合作建房的通知》（196号文件）。通知要求：“从文件下发之日起，一律停止审批党政机关集资合作建房项目，防止部分单位变相福利分房。” 从社会公平的角度出发，禁止党政机关集资建房，并严格限制事业单位建集资房，得到人们的广泛认同。但由于房改后住房保障体系不到位，叫停集资建房之后，如何解决公务员和事业单位人员因住房未达标或“无房”的正常需求仍待合理合规解决。接受采访的有关专家认为：“196号文件的出台，将机关单位的住房问题直接推向市场，这对其中尚未解决住房问题的年轻人带来的不利影响更大。” <h3>变相延续福利分房的不公</h3> 在很多人眼里，叫停集资建房这一规定却似乎有些来得太迟。 所谓集资建房，是指在1998年城镇住房制度实行改革后的一段时间里，一些党政机关、事业单位因缺少存量房源解决职工住房困难，就由职工出资、单位按所谓的“经济适用房”待遇牵头组织建房，在单位内部销售。然而，在实践中，一些地区出现了部分机关单位以集资合作建房名义，变相搞住房实物福利分配，侵占国有资产和公共资源等问题。 “随着城市土地资源日益稀缺，市场房价越来越高，集资建房已经由当初解决困难职工的住房问题，逐渐演变为权力部门滋生腐败的温床以及利益角逐的权力工具。”北京石油化工学院李明伟教授认为，“单位集资建房的形式，具有排他性，实际是垄断了资源。” 据记者调查，不少地方集资建房的机关单位，利用手中掌握的行政特权和资源，打着解决职工住房等名义获得廉价土地，并且享受在工程建设税费方面的多种减免和优惠政策，大幅度地降低了建房造价；或动用部门行政权力及影响力“团购”商品房。这在一定程度上缓解了部分住房不达标或无房干部职工的住房困难，同时也使得原本住房条件不错的一些机关单位人员住房越来越好。而大多数住房本来较差的城市居民，却只能以市场价购买商品房。 “现在的集资建房主要有委托代建、定向开发、团购等形式。”据业内人士介绍，一些机关单位利用单位的行政划拨土地，委托开发商按自己的住房需求开发住房；没有地的机关单位，则从市场上挑选开发商或自行成立房地产开发公司，委托其买地、建房、配套等一系列房地产开发活动。 有关专家认为，无论是委托代建、还是定向开发以及团购，都属于变相的集资建房，是变相延续福利分房。 <h3>集资建房不能沦为“福利性腐败”</h3> 从实物分房变为货币化，从福利分房变为走向市场，是我国住房改革的两个基本方向。迄今为止，在一般市民或者非权力部门中，这一目标已经基本实现。近年来的“集资建房”，无疑与这个目标背道而驰。 有关社会学家认为，违规、超标集资建房具有隐蔽性和欺骗性，表面是为职工住房解困，实际是部分机关单位负责人钻政策空子，套取国有资源为小团体和个人牟利，招致意想不到的民怨。 首先，住房面积和档次违背国家相关政策。根据《经济适用住房管理办法》规定，集资、合作建房是经济适用房的组成部分，应严格控制以中小套型为主，中套面积为80平方米左右，小套面积为60平方米左右。而在不少地方，不少党政机关或事业单位的集资建房小则90平方米，大的150平方米，甚至有的是200平方米以上的高档住房。 其次，挤占面向中低收入人群销售的经济适用房。记者了解到，在全国很多地方，机关单位集资建房占整个经济适用房的比例越来越高，有的地方甚至达到50%以上，这就导致所在城市普通百姓购买面向社会销售的经济适用房的概率越来越低。 再有，内部销售把关不严，无房户或住房不达标的人员可买，住房达标人员也可买。尽管明文规定已购公有住房的干部职工不能再参加集资建房，但不少机关单位仍以干部职工住房紧缺为名，通过变相的集资建房，将多占房和占大房行为合法化。据调查，各地这类“集资房”的内部销售价格往往比当地市场价格低1/3到1/4，有些甚至只有市场价格的一半左右。 记者日前暗访了北京一些比较知名的经济适用房小区，其中有机关单位变相“集资”或“团购”房。看到一辆辆私家车挤满了所有能停车的地方。什么奥迪、桑塔纳、捷达、现代……其中不乏各种名车。难怪有人戏谑：“经济适用房住进了大款，羊群里出了骆驼。” “集资建房变味的原因很复杂，主要还是因为住房货币化政策不到位，机关单位人员工资收入与商品房价差距过大。”北京市房管局的一位工作人员分析认为，“1998年国务院一声禁令，在全国范围内停止住房实物分配，当时提出要逐步实行住房分配货币化。但是，停止住房实物分配后，机关单位收入并没有相应提高。” “同时，各地各部门由于多种原因，住房货币化补贴亦未能到位或各部门分发数额悬殊。此背景下，准福利性质的分房在各地逐渐抬头。一些机关单位在市场化的外衣下继续建房和购房，并且按照较低的价格出售给本单位工作人员。” <h3>“济困”光环下的利益纠葛</h3> 记者发现，196号文件对党政机关集资建房念的“紧箍咒”，已经在社会上引发了更大层面的争议。 “现在取消集资建房，首要的目的就是要取消权力在集体和福利的名义下进行腐败，保障商品房市场的公平有序。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授认为，“现在把这些权力部门的住房纳入市场化运作中，就是促使相关单位与房市感同身受，从而切实落实住房保障制度。” “一个健康的市场环境，必须剔除权力对社会资源的强占与滥用，只有在权利公平的背景下，才能去诉求市场的理性。”北京石油化工学院人文社科学院杨钟红副教授认为，只有剔除了权力寻租，政府一次次对房地产市场的调控，才不会陷入到与“影子”的博弈之中。 “取消党政机关集资建房，使国家公务员与其他阶层的人们处于一个平等的地位上，应该说是建设和谐社会、遏制权力腐败的一项重大举措。”北京市民杨崇建认为，“这样可以让广大公务员与人民群众一样，同时进入市场经济，真正体会买房难、购房不易的滋味，对于提高党的执政能力、密切政府与人民的关系，促进社会的稳定和化解各种矛盾是有百利而无一害的大好事。” “住房难对公务员来说是新问题，可对企业的工人、工程技术人员、下岗职工来说，已经是老得不能再老、难得不能再难的问题，既然是市场经济就大家都进市场，只有这样才能体现社会公平。”北京市民王安平说，应该给公务员符合当地标准的住房公积金，让他们与普通民众一样“共苦”，这样他们才能真正体察民众的疾苦，为人民做事。 “房价那么高，公务员工资那么低，现在连集资房都没了！怎么过日子？单位集资建房取消了，却没有相应地提高职工工资。我们机关一些有能力的年轻人迫于买房压力，正准备跳槽到工资高的外企。”北京刚参加工作的张先生抱怨道，“叫停集资建房，真正受到影响的是那些刚参加工作的年轻公务员，那些头头脑脑，哪个没有一套两套房？！” “如果真是给困难职工解决住房了，我们也没意见。可这些年，那些握有权力的政府部门人员房子越换越大，房子越占越多，有的一人就有好几套房子。”王华是一名刚进机关工作的大学生，现在与朋友租住在南三环附近，他说，“既然党政机关集资建房不合理，那就应该严格清理以前的集资建房。过去已经集资建房的，也应该清算建房费用，这才是真正的公平体现。” “停止集资建房，首先是一个公平问题。”杨华2003年大学毕业，后来成了个体私营企业老板，他认为，“国家出台这些政策时，更要考虑的是制止突飞猛进的房价，最终才会对社会的稳定起有效作用。” <h3>禁令会否导致新的“权力寻租”</h3> 有不少人认为，196号令的出台，实际是利用中央的调控之手，进行完善住房保障制度改革的一个起点。 但记者调查发现，196号文出台之后，也有些人产生了这样一种担忧，那就是现在商品房价与当前公务员的收入反差很大，会不会导致握有实权的公务员开始新一轮的“权力寻租”？ “党政机关集资建房实为权力配置资源，‘叫停’目标能否实现的关键是能否有效制约公共权力的运行。”李成言认为，与当前房价相比，大多数公务员收入不高，如果不从住房上给予保障，必然会有不善罢甘休者让集资建房乔装打扮、换个花样再来，所以，必须警惕“上有政策下有对策”的事情发生。 在国务院机关事务管理局一份关于公务员住房的调查报告里，同样也能看到这样的担忧：“如果处理不好公务员阶层与其他社会阶层的利益和地位关系，与社会其他行业有太大落差，基于人的基本心理，掌握一定权力的公务员阶层，就会利用手中的权力在条件允许的情况下进行‘权力寻租’。” 显然，这些担忧并非多余，改革的历史一再告诉我们，既得利益者被迫放弃一种利益获得的方式，总会很快找到另一种变通的方式，光靠一个“叫停令”是远远不够的。这样的典型事例，除从身边可以耳闻目睹的事实之外，近年来被新闻媒体披露的也很多，比如郑州市一些党政机关团购超面积、超标准建设的“经济适用房”，重庆粱平与合川交警大队为职工“集资建设”别墅，等等。 在采访中还有人反映，某些深具“远见”的地方政府、部门，早在三部委禁令出台之前，已经早作筹谋，以“市场化运作”、商品房“团购”，或在政府搬迁过程中，在新区为公务员预留部分房屋等“变通”方法，绕开中央禁令，违规为公务员谋取利益。 为此，有专家提醒，虽然集资建房已经被叫停，但以“委托代建”“定向开发”等变相方式集资建房的，仍可能存在。196号文件的措施要想落实到位，还必须进行细化。特别是文件中提到的“任何名义、任何方式搞集资建房”中的“任何名义”和“任何方式”，应该把几十种比较典型的形式罗列出来，再配以相应的处罚措施，不给违规者留下可乘之机。 同样，叫停集资建房后，也不大会影响一些单位和个人便利拿房，因为只要手中掌握特权还在，其趋利之手就很难停止。比如，市面上的限价房、经济适用房就很可能成为特权拿房的下一个目标。 还需要保持警惕的是，一些机关单位如果不能自己建房，就可能动用财政性资金或单位自有资金发高额“住房补贴”。如果监管懒惰，大打擦边球的现象不可避免。 <h3>需加大政府责任和财政支持</h3> 在采访中，很多人能达成这样一种共识，即叫停权力部门集资建房，不论从社会公平与市场公平的视角，还是基于反对福利性腐败与权力寻租的需求，这个措施都体现了正确的导向。 有专家认为，要消除机关单位集资建房的冲动，应当动态地制定与其相适应的住房补贴水平并提供相应的资金保障。 在我国的住房保障体系中，公积金是大多数人唯一享受到的住房保障。但据记者了解，从创立之日起，公积金为机关单位个人解决住房问题发挥的功效并不大。据央行发布的《2004中国房地产金融报告》称，截至2004年底，全国住房公积金缴存余额为4893.5亿元。除去个人住房贷款和购买国债，仍有沉淀资金2083.3亿元。 多次参与公务员薪酬制度改革、人事制度改革的国家行政学院公共管理部竹立家教授向媒体表示，196号文件，旨在避免权力部门过于干预改革，导致收入差距扩大化。“此次禁令，是和公务员工资改革、收入分配改革紧密联系的。” 但据记者了解，在住房货币化方面，机关单位人员的住房补贴，仍未盼到实质性的新政策。根据2006年7月财政部综合司公开的《2007年中央行政事业单位购房补贴标准》，其中最高补贴额可达1600元，但科级以下的购房补贴仅为800元。这个标准显然不能与当前市场房价水平相适应。 据了解，一些地方停止住房实物分配后，机关单位人员中因多种原因住房未达标或至今无房的约各占1/3，其中有众多1999年后新进或调入人员、新晋升职务的干部等。另以外地干部调入北京为例，北京的商品房均价往往高出调出城市房价一倍以上，如何“置换”解决住房问题？现行的补贴难以支撑。 “当集资建房被叫停后，需要大量相关政策配套跟进，完善包括机关单位和企业干部职工在内的住房保障体系。”有专家认为，对于机关单位干部职工住房的正当需求，首先是加紧到位相应的资金保障，足额发放货币化补贴，落实公积金制度。其次是加大工资中的住房消费含量，增强购房或租房支付能力。第三是健全住房保障制度。通过落实住房货币化补贴等途径来增强干部职工支付能力，引导有相应购买能力的群体进入市场购买商品房；对基本有承受能力、但尚无足够能力购买市场化商品房的年轻公务员，政府可以在发展经济适用房中合理合规解决其住房难题。 越来越多的信号表明，已置于社会舆论聚光灯之下的集资建房叫停，给切实落实住房保障制度提出新的课题。禁令执行的效果如何，与住房保障制度的改革，以及消除机关单位住房消费中的“灰色地带”息息相关。有不少专家认为，曾经一再缺位的财政支持和政府责任，将是完善住房保障制度改革能否往下推进的关键！ 第二篇 民主平等——人类共同的普世价值 第二十四章 揭秘官员学历造假的利益链 官员学历造假现象泛滥，不但损害了高校的学术风气，助长了官员造假之风，也动摇了社会的公平和信用基础。 大专、本科、硕士、博士……近年来，中国政界掀起了一股攻读学位的热潮，一些官员的学历年年看涨，文凭越拿越高。 无疑，官员注重理论素质的提高和知识更新，在职刻苦攻读获取更高学位，值得鼓励和提倡。但记者调查发现，也有不少官员平时不学习，却千方百计地利用手中的权力和公款，与一些高等教育机构“合谋”，在短期内“大跃进”式地完成了“知识化”任务。 有关专家指出，官员学历造假是一种不折不扣的腐败行为，不但损害了高校的学术风气，助长了官员造假之风，也动摇了整个社会的公平和信用基础，应引起有关部门的高度重视。 <h3>秘书坐满一教室</h3> 据了解，进入20世纪90年代后，为推进干部的年轻化、知识化、专业化，中央对领导干部的学历要求进一步提高，而且有了明确的规定。 1995年2月，中共中央颁布《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》规定：“提拔担任党政领导职务的，一般应当具有大学专科以上文化程度，其中，省（部）级领导干部一般应当具有大学本科以上文化程度。” 2006年1月，中共中央组织部发出《关于进一步加强县（市、区、旗）党政正职队伍建设的意见》规定：“县党政正职队伍要以45岁左右的为主体，一般应当具有大学本科以上文化程度。” 尽管中共中央组织部特别强调防止在年龄和学历上搞“一刀切”，但记者调查发现，这在一些地方组织部门的实际操作中却走了样。由此，学历既成为一些官员炫耀的资本，更成为他们提拔任用的一块“垫脚石”，从而也促进了官员追求高学历的积极性。 “平时忙于政务，不可能抽出更多的时间去学习。”在湖南某县做副县长的一位朋友向记者抱怨道，“不管有多大的政绩，要想再往上升迁，学历还是上级考虑的硬件，再忙也得想法弄个学历。” “我原来在镇里做书记，一些政绩不如我突出的人都到县里工作去了，就是轮不到我，还不就因为我是个专科生吗？”这位朋友感慨地讲述了他的经历，“后来我报了省委党校，没去几次就弄了个本科学历，第二年就如愿提升为副县级干部。我也知道，文凭是混来的，那也是没办法。” 记者在调查中发现，与这位官员有类似经历的人不在少数。为此，有些官员一方面没有相应学历，一方面又想进一步发展，获取更高的职务，就开始想方设法地利用手中的权力和公款获取学历。 “有些官员混文凭的方式，真是千奇百怪。”北京某高校研究生院负责人告诉记者，“一般情况下，报名、考试、结业时，官员们会亲自出面，平时上课基本上就由秘书代替，甚至有时会出现秘书坐满一教室的滑稽场面。” “我复旦大学研究生毕业给领导当秘书，工作还不满一年，就被调到驻京办，平时的工作就是替领导去学校听课、完成作业，还有负责与导师搞好关系。学期末领导来考试，基本是开卷考，考题也很简单。平时成绩占80%，考试占20%，只要我这里没问题，就是领导考零分，最后的科目成绩也合格。”日前，南方某地区驻京办的一位工作人员神秘地向记者透露，“等领导一拿到学位，我就回原单位，这两年在北京的表现，对我以后的发展很关键。” “官员为弄文凭，让秘书替自己上课，用公款贿赂导师、学校让自己蒙混过关，在社会上已是公开的秘密。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受记者采访时分析认为，目前官员文凭造假有两种情况：一是“假的真文凭”，即文凭“注水”，没有相应的学业经历和知识含量；二是“真的假文凭”，即办假证。一般来说，大小官员由于具备一定的资源优势，有条件搞到“假的真文凭”。再说，使用“假的真文凭”，不容易被识破，风险要比使用“真的假文凭”小得多。 由于中央部委要求严格，在学历造假问题中，地方相对要严重得多。事实是，目前不少地方官员已通过各种途径拿到了“假的真文凭”。在西部的一些贫困地区，只要稍加留意，就不难发现“人才济济”，从县委书记、县长、副县长，甚至镇长、乡长、派出所所长，名片上大多印有“经济学硕士”“法学硕士”等名头。 据有关数据显示，截至2006年年底，全国高等学校学生信息咨询与就业指导中心共接受社会各界近11万份高等教育学历认证，其中9.9%为“问题学历”。据报道，日前广东省鉴定潮汕地区某市送来的15名官员的学历证书，仅凭肉眼即确认其中7份是假证书…… 在官员学历造假中，几年前因腐败被处以死刑的江西省原副省长胡长青就是一个典型。他托人在北京大学附近买了一个法学学士文凭，就开始以“北大才子”自居，甚至自称是“法学教授”。 另外，沈阳市原副市长马向东在职期间，也曾“名正言顺”地获得了研究生学历。但知情者都明白，他在中央党校学习期间所写的论文，也是由秘书组成“写作班子”代劳的。 <h3>揭开学历造假的利益链</h3> 那么，官员学历造假问题由来已久，为何还屡禁不绝呢？ 有关专家普遍认为，相当一些地区在选拔官员问题上，一味地追求高学历，有的甚至以学历层次划杠，这是造成以权谋学、学术腐败现象的最根本原因。另外，官员与教育机构存在巨大的利益链，也为官员提供了学历造假的可能。 “只要学历成为升职的重要资本，官员就有了造假的动机。”湖南省一位熟知内情的地方官员向记者一语道破天机，“利用公款弄个文凭，就更容易获取政府的高职高薪，从而比别人拥有更多的获取财富与成功的机会，有谁不愿意呢？” 重用“知识型”官员，是社会尊重知识、尊重人才的一种体现。但记者发现，有些地方往往把学历等同于能力，把高学历等同于高素质、高能力，甚至把博士大量选拔进入领导层，形成所谓的“博士兵团”。 这种片面的“学历崇拜”在一定程度上引起官场对学历的“激烈追逐”。而官员再花几年时间进一次学校的成本无疑太高，如果再缺乏约束机制和监督机制，这些官员很容易用手中的权力和资源，以不正当的、非法的方式来获取高学历。 可怕的是，有些高校见有利可图，也纷纷开设各种官员“文凭速成班”。比如有些省份经常和一些名校开展省校合作计划，省里给学校一笔钱，负责培养的对象就是县处级以上的干部。这种情况非常隐蔽，即使打击“假文凭”力度再大，也很难覆盖到这里。 “现在很多地方官员升迁所需的学历，基本是通过上研究生班来解决。国家规定研究生课程进修班不能与学位挂钩，不能授予学位。但一些高校为创收赚钱，却将研究生课程班与学位挂钩，以授予学位招徕学员。”据一位在北京某高校工作多年的研究生招生负责人反映，“开办这类班的一般都是正规大学，费用一般在2万元到3万元之间。学制一年或两年，与正常的研究生学制相差太大。几年下来，学校收入相当可观，而且一些大学不给学员开具税务局印制的发票。这些巨额学费逃税后，就变为本单位职工的丰厚奖金。” 其实，为了钱而滥发文凭的高校不乏案例。2004年，海南省党校多名领导同时被“双规”。这一系列干部处理事实的背后，是令人震惊的文凭“批发”案——直至案发，承担严肃的党政干部培训工作的海南省党校，只要交钱，招生条件一次次放宽，直到2003年底被叫停，已违法违规发出数千张文凭。 “地方政府掏钱请一些大学办研究生班，根本不用考试，学员也不必操心学费，全由公款解决。”一位曾经参加过研究生班“学习”的官员向记者透露，“课本从发下来到毕业都不用看上几眼，只要把导师侍候好了，考试自然会通过。有的官员做作业、写论文都是由博导、硕导请全日制研究生弟子代劳，有的甚至由导师代劳。” 据了解，现在研究生班办得滥，有些顾及面子的官员也希望通过正规考试来读研。但这些官员参加考研有很多“猫腻”，造假方式花样百出，有的实际上参加校外班单独考试，然后又在校内生中滥竽充数。有的在入学考试中，或者名义上报考统招生，或者考试舞弊，甚至根本未经考试，就取得入学资格。 “在考研或考博前的‘运作’非常关键。一般他们会利用各种关系，与导师私下见面‘打点’，千方百计套取考试信息，只要导师这里‘沟通’好，考上基本没问题。”一位曾经为领导“运作”关系的秘书这样告诉记者。 记者在采访中发现，对待官员要文凭、混文凭的事情，有些高校或老师也感到极其无奈。“每到招生的时候，打招呼的人特多，其中不乏一些有实权的部委机关的处长、局长，帮弄文凭有悖良心，不弄又得罪不起。”北京某大学负责招生的领导这样告诉记者，“有些特殊学员一般是掌管科研经费、项目、计划指标的部门负责人，学校办学需要这些部门方方面面的支持。这些人基本上是入学就等于拿到了文凭，其文凭有不少水分。说实话，给这些人颁发文凭总有一种做交易的感觉。” “当然，也有不少高校愿意招收有权势的高官做研究生。”北京某高校一位老师一言道破其中原委，“通过招收高官读研，不但以后申请项目或办其他事情多些门路，也可以此提升学校的知名度。有很多高校在对外宣传时，往往喜欢把某某高官是校友挂在嘴边。” 记者在北京的一些高校采访时，也经常能看见一些学校的宣传橱窗里，把曾经是该校学生，现在或过去在政府部门身居要职的高官照片、简历贴在显眼处，作为学校的一种荣耀加以展示。 <h3>学历造假损害国家信用基础</h3> 近年来，我国有关部门一直没有减少对官员文凭造假的惩治力度。2004年10月，中组部等四部委经过两年清查，发现67万名县处级以上干部中，每40人中就有一人的文凭有问题。 “此次清查风暴一度让官员文凭造假偃旗息鼓，但时隔不久就死灰复燃。打击官员文凭造假，有关部门还是应该建立起一种长效机制。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受记者采访时表示。 事实上，官员学历造假也不是中国特有，这是全球政坛一个较为普遍的现象。随着葡萄牙总理被指控“文凭造假”和韩国名流频陷“学位门”事件，官员学历造假问题再次引起中国公众的高度关注，越来越多的人开始注意到国内官员学历造假的严重危害性。 首先，损害党的形象，败坏社会风气，损害领导干部形象。北京一位多年从事干部选拔和干部教育工作的工作人员认为，官员学历造假看上去是学风问题，事实上是党风问题，如果每一个官员都希望借助这样虚假的包装来获得职务上的提升，必将败坏官员的声誉，损害党的形象，影响党风和社会风气。 “官员身份特殊，作为社会公众人物，其学历也是国家公信力的重要指标。”李成言认为，“官员以假学历谋得政府和企业的高职高薪，在分配社会财富、获取社会机会方面，必然会损害社会的基本公平原则，乃至会损害社会和国家的信誉。” “如果官员学历造假没有受到应有处罚，仍继续担任公职甚至得到升迁，政坛便难有清正气象。”北京一位退休机关干部表示，“官员学历造假说得轻一点，是官员的品质问题，说得重一些，那就是造假官员在欺骗人民，败坏社会风气。对于一位官员来说，如果在学历上也敢造假，那他难免也会在政绩上造假，在仕途中腐败。” 其次，玷污高等学府这片净土。教育界作为社会道德的源头，应当是一片净土，对于端正社会风气，提升社会文明，具有重要意义。但官员学历造假势必导致文凭和学历贬值、教育质量和学术水准降低，教风学风的溃散，教育的公信力下降，从而不仅损害教育和学术，并且危及社会的健康发展。 “官员学历造假是对教育的亵渎，对国家学历学位教育的声誉也是一种严重损害。”有关专家认为，“高校如果滥发文凭，假如每一个用人单位都要来学校核查文凭，该校的信誉度将大打折扣。” 第三，诱发学历、学位信用危机，破坏了公平公正原则。“如果官员花钱买个假文凭，放在个人档案里与真文凭真假难辨，将使整个社会在人才使用和管理上产生混乱。”北京石油化工学院李明伟教授认为，“官员文凭造假获取利益，对其他人也不公平。同时，官员文凭造假严重损害党风，这种造假风气势必与社会风气遥相呼应，导致社会文凭造假风气盛行，伤害了学历这种社会评价标准的公平性和正当性。” <h3>根治学历造假还需惩罚机制</h3> 在采访中，不少专家认为，官员学历造假是一种不折不扣的腐败行为，如果不加管理，将危害无穷。 “对干部选拔中重视学历的做法很正确，这是一种好的趋势，问题出在一些人钻空子，而不是这种做法本身。”中国人民大学行政管理系主任毛寿龙教授认为，“干部管理和选拔都要从制度建设入手。对文凭要有正确的认识，它最大的价值在于起点标准。也就是说，高学历的人应该有好工作或是高报酬。但是，在以后的考核中，应该更注重他的能力。” “现在查出来的官员学历造假案件，大多是因为这个官员犯了其他错误而顺带出来的。这从某种角度讲，我们还应该加大对这个问题的重视程度。”北京中盛律师事务所杜立元律师接受记者采访时给出三个建议：第一，建立健全监督制约机制。建立举报奖励制度，以便接受群众监督。另外，对高等教育机构招生进行经常性的、彻底的清理，严格按照教学大纲的要求来进行教学、考试和学位授予。第二，建立健全假文凭惩处制度。组织、人事、纪检、监察、教育等部门形成联动机制，对于利用公款获取学历等现象接受举报后及时进行严肃处理。第三，树立正确的学历观。在干部选拔任用中，要结合“德能勤绩”等项全面客观地综合评定，重学历但不能唯学历。官员进一步的工作能力，不是体现在是不是又取得了什么高学历上，而是体现在其工作上有没有新业绩上。 “有关部门应建立起一种对官员在职读书的报批制度，严格审查其学费支出及学习情况。”北京一位不愿意透露姓名的机关干部认为，“对于想在职攻读学位的官员，必须上报上级组织部门审批备案，对整个学习情况进行跟踪。同时，对拟提任的官员应严查其学历的真实性。” “鼓励在职干部参加学习很有必要，但一定要从制度上预防‘权学交易’。”南开大学博士生导师齐善鸿教授接受记者采访时认为，“公示制”是解决这一问题的一个途径。对于个人要求攻读更高学位的，组织部门要像提拔干部那样进行一下筛选，主要从工作业绩入手看是否有培养前途，这个筛选应该是公开的，应该有群众投票的比例，组织部门应当公开申请者信息；一旦入选，也必须公示，当事人必须首先辞去现任职务，并由个人支付部分费用。官员的学历变更也要公示，把官员学历变更的就读院校、专业及学习年限、学习方式、证明人等内容以张贴公告的方式，在官员所在单位进行公示，并设立专门举报电话，接受群众和舆论的监督。如果说，私下交易是腐败的一种运作方式的话，那么公示制将可增加腐败的压力和成本，从而减少腐败现象发生。 据了解，国外在惩治官员学历造假方面，也有很多先进经验可借鉴。比如美国国会正在考虑通过立法，正式把伪造文凭列为犯罪。在韩国，持假文凭者要被提起刑事诉讼。该国《选举法》还明确规定：对伪造或者编造学历的政治人士，取消其当选资格，判处5年以下有期徒刑。在德国，持假文凭的人将按照欺诈罪处置，并处以1000欧元以上的罚款。在加拿大，对文凭造假采取的是“零容忍”的态度，不仅要对制假者施以法律制裁，而且也要追究购假者的责任。 在采访过程中，受访者普遍认为，要杜绝官员学历造假现象，在高校完善学位授予制度的同时，整个社会特别是组织人事部门，也要树立科学的学历观。另外，对假学历的制售者和使用者，应该以立法的方式加大惩罚力度。 第二篇 民主平等——人类共同的普世价值 第二十五章 官员住房消费面面观 实施官员住房申报制度，这并不存在法理上的障碍，而是官员公权性使然，也是反腐倡廉过程中不可缺少的环节。 一个人到底该住多大的房子？这对在市场法则下奔波的普通百姓来说，似乎无须回答——如果手里钱多，就去买大房子，要是钱少，就买小房子或租房子。 可对官员来说，事情并非那么简单，因为他们的薪酬与纳税人有关，房子也不例外。所以，官员该住多大的房子，需要有一个明晰的答案。 但是，我国官员住房情况一直不公开，更谈不上有健全和完善的官员住房监管制度。在此背景下，近年来一些中高级官员严重超标建房、以权谋房，甚至占地建造“官员别墅”等现象屡见不鲜。 2010年1月13日，中共第十七届中央纪委第五次全体会议在京闭幕。这次会议通过的公报明确指出：“认真落实并抓紧完善党员领导干部报告个人有关事项制度，把住房、投资、配偶子女从业等情况列入报告内容。” 多位受访专家认为，从反腐败的角度而言，必须实施官员住房申报制度，但不应是简单地向上级部门报告，而应在明确官员住房标准的基础上，把官员住房情况公示，接受社会各界监督，从根本上抑制官员住房腐败现象的发生。 <h3>官员“买不起”的“现实逻辑”</h3> 近年来，我国各地房价一路飙升，多数普通百姓唯有“望房兴叹”。但有趣的是，有些中高级官员，也声称“买不起”房。 2009年12月23日，在南京电视台演播大厅内举行的市民论坛上，南京市代市长季建业在回应市民问题时坦言：“说实话，以我的工资来算，大概也要十多年才能买到一个小房，还买不起大房。” 2009年12月13日，全国人大财经委副主任贺铿在中央台节目中谈到高房价问题时，也声称“买不起”房。 2009年6月20日，广东省政府发展研究中心副主任李惠武在广州举行的“寻找中国经济新引擎”《财经》论坛上表示：“广州很多房子价格每平方米超过2万元，我是副厅级职务，每月工资8000多元，但两个月的工资也买不起一平方米的房子。” 从公开报道情况来看，“坦言”买不起房的官员，除了上述三位官员外，还有郑州市市长赵建才、广州市政协前主席陈开枝、广州市天河区副区长丁建华，等等，他们都曾在不同的公开场合，声称“买不起”房。 “单纯拿工资来与房价衡量，这些官员确实买不起房。”北京大学政府管理学院李成言教授接受记者采访时表示，“但在现实中，大多数中高级官员的住房感受，却显然与普通百姓的感受有很大差别。在高房价时代，很难看到这些官员有做房奴的压抑，更看不出有房价飙升带来的焦虑感。” 而一个不可忽视的事实是，在以往落马的贪官中，大多都有以下显著罪证，即包养情妇、受贿、多套住房，甚至还拥有别墅。 这是一些典型的案例。原上海浦东新区副区长康慧军因为利用职权低价购房24套，其中8套已经出售，获利达1600余万元；原上海外高桥保税区管理委员会规划建设处处长陶建国，共接受开发商贿赂29套房产，并将其中28套房产出租，被称为“炒房处长”；原温州经济技术开发区管委会主任戴国森案发后，办案人员从其住处搜查出十多本房产证，等等。 <h3>公权操作住房“灰色消费”</h3> 在受访专家看来，我国现有体制下，除少数腐败官员通过非正常渠道拥有住房外，大部分的中高级官员，还能享受机关在住房方面的各种优惠政策，不用像普通百姓一样，去市场上购买高价商品房。 20世纪90年代末“房改”之前，我国官员就是住房条件相对较好的群体。尽管后来停止了福利分房，但各级机关以种种名目操作的“单位自建经济适用房”和“集资建房”却从没有停止过。 记者了解到，一些地方官员住房灰色消费方面，操作手段可谓五花八门、花样翻新——内定开发商超低价拍地，建好房再以低价让官员“团购”；引入开发商进行开发，所建成商品房却按经济适用房、集资房核定价格，等等。 据报道，2007年年初，开发商在某沿海大省省会城市建起了面积严重超标的经济适用房，最小的160平方米，最大的295平方米。面积严重超标的经济适用房一共是8栋楼房，全部被省直机关买走。 有些中高级官员还利用个人职务影响，以明显低于市场价格的方式，向开发商购置限价房、商品房等。有些甚至要求本单位出资，为个人购买住房或者采用换房的方式，得到超标准的大面积住房，然后以低价格个人购买，从中牟取私利。 “在单位自建房使用划拨土地上，对经济适用房的特殊优惠很多，不但免交大部分税费，还可享受免交土地出让金，因此这类住房的价格，要远远低于市场上的商品房。”接受采访的国家行政学院公共管理教研部汪玉凯教授指出，“单位自建房，在商品房的价格还没有大幅上扬的情况下，问题还不很突出。但是当房价大幅度飙升，像目前北京房价如此之高的情况下，单位自建房的成本和市场就会形成很大反差。从而引发公众的不满。” 为此，汪玉凯建议：“需要重新审视目前的官员住房制度，并尽快加以完善。避免由于制度方面的缺失，造成公众与政府的冲突。” 据知情人透露，随着近年异地为官现象增多，有些异地任职的中高级官员更是以暗箱操作手段多占公房。比如有些官员在原单位，就已享受住房制度改革的优惠政策。在交流异地后，他们又由现任职单位为其购买商品房，然后他们以各种理由，以便宜的价格买下。等再次交流时，下一个单位又为其购买商品房，再以低价购为己有。反复倒腾，几年下来，就占有多套房子。 <h3>官员住房何时阳光化？</h3> 据介绍，我国中高级官员住房实行“属地化管理”，基本是中央管中央，地方管地方。但是，由于各地的经济发展极其不平衡，官员住房标准差异还较大，也缺乏有效的官员住房监管体系。 针对官员住房腐败问题，中央和地方曾出台过一些文件加以规范。1999年8月16日，中央办公厅颁布的《在京中央和国家机关进一步深化住房制度改革实施方案》规定，干部的住房补贴建筑面积标准为：科级以下，60平方米；正、副科级，70平方米；副处级，80平方米；正处级，90平方米；副司（局）级，105平方米；正司（局）级，120平方米。 2005年11月，河南省委办公厅、省政府办公厅联合下发《关于厅以上领导干部住房问题的通知》规定，正省级220平方米、副省级190平方米、厅级120平方米。 尽管如此，官员住房腐败问题，多年来一直为公众所诟病。更有甚者，有些官员还在公共区域大肆建造“官员别墅”。比如2007年，一些官员未经任何部门批准，在世界自然和文化遗产——江西庐山风景区的莲花洞森林公园内损毁国家生态公益林，违规兴建私家别墅，导致这一景区抢建别墅成风。 说来，官员住房问题与某些政策规定的“灰色”地带有关。如有红头文件规定：在一定时期内，可统一组织建设经济适用住房，按建造成本价向在京中央和国家机关职工出售。 此外，该文件还有一条：“有建房土地或对拥有产权的危旧住宅小区进行改建的单位，在符合城市规划的前提下，经有关部门批准，近期可利用本单位现有土地自建住房，按不低于同等地段经济适用住房价格向本单位职工出售。” 记者调查发现，经此政策演变，口子越开越大，一些地区有条件的党政机关争相仿效。 “官员住房腐败具有隐蔽性、复杂性和广泛性等特征，查处难度比较大。”李成言认为，“但最主要的原因，却是我国没实施官员财产公开制度，官员住房消费不公开、不透明，同时对官员违规行为的查处，在制度层面上的相关规章，虽可供借鉴，但可操作性差，处罚也缺乏威慑力。” <h3>加快官员住房制度改革</h3> 多位受访专家认为，我国官员住房腐败，在一定程度上损害了党和政府的形象，恶化了党群、干群关系，助长了官员奢靡之风，而抑制官员住房腐败，也就成为了反腐倡廉过程中不可缺少的环节。 “在对住房腐败的内涵、性质和形式进行准确界定的基础上，除了对官员实行住房登记申报制度，还应建立和健全官员住房监管体系。”李成言认为，“从国外的反腐成功经验看，官员住房公开是一种可借鉴的成功模式。” 据介绍，在西方发达国家，官员的住房情况，基本上和普通百姓一样，却很少出现官员住房腐败现象。一个重要的经验是，这些国家规定官员住房、薪酬等待遇，必须向社会公开，对住房面积标准作严格限制，建立完善的公众监督机制和政府监督机制，严查各种以权谋房等官员住房腐败现象。 “要尽快建立官员住房腐败预防制度，按各地的住房水平和经济发展状况，制订不同级别官员在住房方面的标准。”汪玉凯认为，“同时也要规定严格的官员住房监察制度，防止某些官员超标建房、以权谋房。对官员购买或建造私有住房，要建立严格的申报审批或备案制度，对官员住房进行动态管理。” 同时，汪玉凯还建议，加强对官员住房的监督和检查，可从两方面着手：一是利用现代信息技术，通过全国的身份证联网，建立官员住房登记、查询制度，搞清楚官员住房的基础信息，为监督和检查提供保障；二是对一些重要岗位上的中高级官员，可以考虑实行统一的官邸制。这在世界上也是比较普遍的做法。这样就可以有效地防治官员在住房方面的腐败。 多位受访专家也表示，随着我国异地交流和任职官员人数日益增多，可尝试推行官邸制，即官员对住房，只享有使用权，而不具备所有权。当官员调到异地任职时，其官邸还可继续留给下一任官员使用。 另外，有些受访专家还提醒，推行官邸制的前提，是必须要明确官邸制的主体资格、条件、建造标准、资金来源、使用权、所有权关系以及违规违纪责任等。“只有这样，官员住房消费才能避免误入新的腐败怪圈。” “对当前官员住房情况，应进行一次全面检查和清理，摸清情况分类解决。”中国社会科学院尹韵公研究员接受记者采访时表示，“要建立和健全官员住房腐败的问责制度，明确住房腐败的问责对象、程序、内容、方法和责任追究范围，等等。官员多占住房，应当被视为诈骗公共福利。因为，这些公共福利的资金，完全来源于纳税人或财政收入，所以官员的这些行径，与贪污没有本质区别。” 第二篇 民主平等——人类共同的普世价值 第二十六章 领导干部“亦官亦商”之患 如果法律不对权力介入市场的边界和路径进行清晰的划定，必然会破坏公平竞争的市场秩序，进而损害整个社会的财富伦理。 郑州市中原区须水镇西岗村一处名为“西湖秋韵”的经济适用房小区，被河南天荣置业有限公司新建起多栋连体别墅和复式结构的“楼中楼”住宅楼。2009年7月12日晚，郑州市政府公布了这起事件的调查结果和处罚决定。但在处罚决定中，板子全打在开发商身上，而对事件负有直接监管责任的郑州市规划局、国土局、房管局和建委等政府部门相关责任人，并没作出任何说明。更让公众无法接受的是，随着媒体调查的深入，还发现开发商背景复杂，有多名党政干部的亲属是股东，涉及市政府、国土局和公安局等多个权力部门。 记者调查发现，虽然中央明令禁止领导干部经商兼任老板，但在国企产权交易，社保基金管理，土地流转，煤矿、房地产等资源性产品开发以及金融运营领域，不难看到一些党政领导干部神秘的身影。 受访的有关专家认为，市场经济必须建立在公正、公平和透明的游戏规则上；“如果法律不对权力介入市场的边界和路径进行清晰的划定，必然会使一些领导干部在腐败的泥潭中越陷越深，更为严重的是，会破坏公平竞争的市场秩序，进而损害整个社会的财富伦理。” <h3>商场晃动重重“官影”</h3> 近年来，党政领导干部“亦官亦商”现象逐渐增多，而且多数是因其他案发，才“拔出萝卜带出泥”地被揭开深层内幕—— 2009年6月2日，山东省泰安市岱岳区建设局原局长周广玉，因贪污、受贿、挪用公款、滥用职权等多项罪名，被法院一审判处无期徒刑。经查，周广玉个人资产上千万元，拥有18家公司，涉及房地产开发、典当、担保、制药等行业。直到周广玉其他案发，其经商之事才引起社会关注。 2009年4月25日，湖南省新开铺劳教所原所长兼湖南开关厂原厂长彭策新受审，长沙星城地区检察院指控其涉嫌受贿。经查，彭策新一边担任政府官员，一边经商，并利用职务之便，在基建业务安排、工程款拨付等方面为他人谋利益，收受贿赂达人民币217.47万元。像这样“亦官亦商”的，还有广西北流市审计局原局长兼个人公司老板苏志天；上海市普陀区长征镇原党委书记和新长征集团原党委书记、董事长王妙兴；河南镇平县政协原副主席、镇平县贾宋食品系列集团股份有限公司总经理吴天喜，等等。 从调查中了解到，由于中央明令禁止，因此党政领导干部经商都比较隐蔽，他们暗地或参股或兼职，或以配偶、子女名义注册经营，自己则在幕后操纵当老板，经营范围涉及餐饮业、矿业、娱乐业、修理业、农林渔业等各个行业。 但让人不解的是，近年来有些领导干部经商逐渐呈公开化趋势，并以政府行为的方式出现。比如有的企业上交利税多了，地方政府又拿“官帽”送给企业老板；有些地方财政对某个企业有很强的依赖性，就干脆派个党政领导干部兼任总经理或董事长。 2008年6月，陕西省府谷县委组织部印发的文件称：“经县委常委会研究，提议：聘任高乃则、王乃荣、王万东、刘过门等四同志为县政府县长助理（不脱产）。”据资料显示，这4名“县长助理”均是当地有名的“煤老板”。 “这些人既是党政领导干部，又是企业老板，有两个地方办公，有两套可供调用的人马，或明或暗地有两种报酬。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受记者采访时指出，“这是一种很令人担忧的现象，有关部门应认识到这种权力入股市场的严重性。” <h3>公平竞争遭遇挑战</h3> “市场经济要保障每一个投资者都有平等的竞争地位，并为每一个投资者提供发展的平等机会。”李成言认为，“在市场经济中，政府的角色是制定和执行交易规则、维护市场秩序。如果党政领导干部经商，必然会凭着权力影响政府的决策，以谋求政府在资源配置上对自己倾斜。” 目前商业上的一些霸王条款、垄断和变相垄断市场，以及公民在接受政府公共服务时，被迫购买某些指定产品等，有迹象显示均与“官商一体”存在密切关联。 “放任党政领导干部经商，会催生以官养商、以商洗钱的腐败现象。”南开大学博士生导师齐善鸿教授对记者表示，“尤其要注意，有些党政领导干部以家人名义办企业，他们不但有可能暗中操纵，化公权为私用为自己赚钱，也有可能通过企业为自己其他不合法收入洗钱。” 2009年4月26日，浙江金华一把大火，烧出东阳市公安局长俞流江拥有价值400万元的别墅。官方回应称，买别墅的钱是其妻企业经营所得。由于俞流江具有特殊的身份，这样的解释无法打消公众心中的各种疑团。 领导干部经商还极其容易形成“官商利益共同体”，导致在中央某些决策的执行上大打折扣。比如这些年，不少投资入股矿山的领导干部，就暗里抵制、干扰对违法矿山的查处。 “在市场经济中，作为公共服务和秩序维护者的党政领导干部，应恪守自己的职责，谨守法律授予的权力边界，遵守权力伦理的市场行为，这是现代民主政治的基本理念。”中国社会科学院尹韵公研究员接受记者采访时表示。 <h3>“法不责众”下的常态</h3> 早在1984年，中共中央、国务院就下发了《关于严禁党政机关和党政干部经商办企业的决定》，强调“坚持政企职责分开、官商分离”的原则。 近年来，出台的类似文件或相关法规都有，为何党政领导干部“亦官亦商”现象屡禁不止？多位受访专家认为，除了利益驱动外，制度缺乏稳定性、法规相互抵触、监督不到位、惩戒乏力等弊端，导致领导干部经商成为“法不责众”下的一种常态。 “在制度方面，无非是领导干部经商泛滥时，才下一些猛药，对这些规定的执行缺乏稳定性。”李成言认为，“尽管近年来中央和地方制定了大量禁止公务员经商、兼职的规则，但多数内容重叠，甚至有些前后矛盾，并没有真正发挥约束领导干部行为模式的作用。” 据记者了解，在禁止领导干部及其亲属经商方面的规定，有不少含糊的地方。比如对领导干部的级别，有时规定厅局级以上领导干部的亲属不能这么做，有时又规定县处级。同时，对亲属的范围，也没有清晰的界定，即使界定也非常窄，仅指直系亲属和配偶。 “领导干部经商不能得到有效控制，也与政出多门有关。”尹韵公指出，“为了发展市场经济和民营经济，一些地方政府纷纷制定与中央相关政策相‘变通’的政策。在禁止还是允许党政领导干部经商或兼职问题上，中央与地方政策缺乏一贯性，使公众无所适从。” 记者调查发现，领导干部经商违法成本太低，也是屡禁不止的重要原因。在现实中，党政领导干部即使经商，只要没查出有贪污受贿、以权谋私等问题，一般也只是批评教育、促其改正。对其所获利益的处理，因为缺乏明确的政策依据，往往只好“既往不咎”。 国家行政学院法学教研部应松年教授认为：“领导干部经商的原因很多，其中，根本原因是缺乏发现和曝光领导干部经商行为的机制。同时，还与政府职能转变尚未完全到位，纪检机关与税务部门、工商部门协调配合不够，领导干部考核制度不健全等有关。” “对领导干部是否经商，没有健全的核查机制，对那些弄虚作假、隐瞒不报的人，还缺乏有威慑力的惩罚措施。”齐善鸿认为，在这样的情况下，很多规定就形同虚设，以致在“潜规则”下，形成法不责众的难堪局面。 <h3>理顺官商“走动规则”</h3> 在受访专家看来，从政者“下海”必须符合规定，同样，商人当官也要有明确的规范。基本规则是，官就是官，商就是商，二者不可兼得。 “对领导干部及其亲属经商情况，开展一次拉网式排查，对有腐败行为的坚决查处，对有经商行为尚未严重腐败的，在进行纪律处分的同时，应要求离开官位，或限期剥离商人身份。如果企业主想从政，就应与过去的企业彻底‘切割’，并将财产及公司情况登记备案。”尹韵公表示。 “应当将规范党政领导干部经商上升到法律层面，对在职和离职领导干部经商，分别作出禁止性和限制性规定，同时明确规定领导干部违反规定经商应承担的法律责任。”北京市中盛律师事务所杜立元律师建议，“还应当推行领导干部财产申报制度，建立严格的核查和惩处机制。对需申报而不如实申报的，应给予党纪政纪处分；涉嫌犯罪的，须追究刑事责任。对于其所获非法利益，应按有关规定予以收缴。” 据了解，在很多发达国家，法律并不禁止公务员辞职或退休后经商办企业，但对此却规定了相应例外和相应限制性措施。比如日本《国家公务员法》第一百零三条第一款规定：“职员不得兼任商业、工业、金融业等以营利为目的的私营企业和其他团体的负责人、顾问或评议员，也不得自办营利性企业。”第二款规定：“职员离职后两年内，不得在营利性企业中应允或担任与国家机关有密切关系的职务。”瑞士《联邦公务员法》规定，公务员不得兼营副业与工商业，其家属也不得开办餐馆、咖啡馆等。 中共中央办公厅、国务院办公厅2009年7月12日印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，这使得舆论一向呼吁的对党政领导干部的问责，开始有了真正可操作的规定与实施办法。 多位受访专家认为，在目前情况下，对领导干部经商监管不力的单位或系统，可对应多项问责条款，对单位或系统“一把手”进行严厉问责。在加强内部监督的同时，应进一步拓宽对领导干部的监督渠道，诸如健全税务制度、充分发挥各种媒体的监督作用、重视群众举报等。 “由于领导干部假借亲属名义办企业现象比较普遍，应特别监督好领导干部家属的从业情况。重点则是那些在审批、监管岗位上工作的领导干部家属。”李成言表示，“要进一步强化领导干部家属的从业申报制度，对于申报的内容，必须有人反复认真甄别、核准，在必要时，及时对当事人加以提醒，责令纠正，直至作出严肃处理。” 有关专家还建议，在土地、金融证券监管部门和规划等风险高的部门工作的领导干部，对其配偶子女的从业范围，应有明确“禁区”，比如禁止进入证券金融行业，禁止从事房地产开发、工程建设等。 第二篇 民主平等——人类共同的普世价值 第二十七章 高校兼职“追”官乱象 在任党政官员到高校兼职，是否违背市场经济的公平竞争原则，对新的社会分配不公有无影响。 2009年12月14日，记者通过浏览清华大学新闻网发现，仅在11月一个月时间内，就有3位在任党政官员先后被清华大学聘为兼职教授。 据了解，在国家文物局局长单霁翔、北京市副市长陈刚、深圳市政府党组副书记刘应力这3位受聘官员中，除刘应力外，其他两位均为清华校友。 近年来，我国在任党政官员到高校兼职现象日趋普遍。特别是有些党政官员到知名高校兼任院长等职务，还在多所高校兼任教授或博士生导师。为此，一些地方的大小党政官员，也上行下效纷纷到高校兼职。 多位受访者认为，在任党政官员热衷到高校兼职，似乎强化了高校“官本位”现象，事关市场经济的公平竞争原则，也关系到新的社会分配不公问题，这已经影响高校教学科研与学术精神的健康发展，应当引起高度重视。 <h3>官员到高校兼职为数不少</h3> 20世纪90年代以来，随着国家一些部委与部属高校联合办学，高等教育进入大发展阶段，到高校兼职的官员也逐渐增多，并成为一个特殊的群体。 仅在2009年内，除前述外就有多位在任党政高官受聘到高校兼职——11月18日，国家知识产权局局长田力普受聘为中国人民大学兼职教授；5月29日，全国政协副主席厉无畏受聘为华中科技大学兼职教授；2月26日，国家发改委发展规划司司长李守信受聘为浙江大学兼职教授…… 此前，在任党政官员到高校兼职，有些一度引起社会关注。 比如，2004年6月23日，时任国家统计局副局长邱晓华接受山西财经大学聘任成为兼职教授。2003年1月23日，前财政部副部长金立群接受河南大学聘任，成为客座教授兼博士生导师。 据了解，到高校兼职的党政官员，主要有两类情形：第一类是原本在高校教书和担任领导职务，转到党政机关领导岗位后，仍在高校兼职；第二类是在党政机关任职，受聘到高校兼职。 从以往各地的相关报道来分析，第二类情形更为常见。有些地方甚至以文件形式要求官员到高校兼职。日前，广东省实施“百名客座教授制度”，有一百名厅局长、处长被挑选兼职省内各高校客座教授。 <h3>被疑与高校“利益互换”</h3> 多方信息显示，大多数高校领导非常赞同有学术成果的官员到高校兼职。他们的一个重要理由就是，通过这些党政官员的言传声教，可使学生得到更多来自实际工作的经验。 在采访过程中，记者接触了几位在高校兼职的地方党政官员，他们给记者的答复也比较谨慎，与多数官员在受聘仪式上的表态一样——受聘于高校，是一种荣誉，也是一种责任，自己会为高校的发展贡献一份力量。 但记者走访发现，对于官员到高校兼职，来自受访者的更多是质疑和非议。他们普遍认为，现任党政官员作为公权人物，手握权力资源，到高校兼职容易导致与高校“利益互换”。 “在任党政官员到高校兼职，就难免给人一种不务正业的感觉。”中国社会科学院尹韵公研究员接受记者采访时表示，“这些兼职官员大多声名显赫，请他们兼职还可提升高校尤其是普通高校的名气，这也是高校热衷请官员兼职的主要原因。” 对于其间的“潜规则”，中国人民大学政治学系张鸣教授曾经一言道破：“部长、市长、书记做兼职教授，甚至带博士生的事情，正方兴未艾。学校眼里看到的，恰是官员手中权力所能给学校带来的好处。” “党政官员到高校兼职，不但有丰厚的报酬，还可博得‘学者型官员’的美誉和名份。”中国政法大学商学院杨帆教授对记者说，“这种利益获取是双向的，党政官员在高校兼职，高校势必也要利用其力量和资源谋取更大的利益。当然，这对高校领导以后走仕途升迁，也是一些资源积累。” 据反映，一些有在任党政官员兼职的高校，确实由此获得不少行政资源的倾斜，比如省市长或常委，则可能在征地、公用设施等方面提供特别优惠；若是教育系统官员，则在人、财、物指标以及审批办事等方面得到便利；若是财政官员，则可能多拨一点教育经费。 多位受访者指出，在任党政官员在高校兼职后，有可能通过自身的便利条件，或兼职授课，或搞课题，或担任硕导博导，从而“名正言顺”地获取丰厚报酬。“有些党政官员在高校兼职是无偿的，但这样的情况少之又少。” 不少知情人向记者透露，有的官员到高校兼职，也是冲着“学者型官员”的美誉和名份而来，因为一旦变身“儒官”，不但可在上级心目中添加了分量，如果是兼职硕导、博导的话，还可培养提拔一批“弟子”，为自己的“圈子”储备更多人脉资源。 <h3>加剧高校不平等竞争？</h3> 在多位受访者看来，在任党政官员到高校兼职，因手握公权资源，会直接加剧高校内部，以及高校与高校之间的不平等竞争。 记者调查发现，有些高校教师对官员到高校兼职也颇有微词。“在任党政官员本来就有不低的工资，再到高校兼职获取丰厚的报酬，容易引发新的社会分配不公。”北京某高校一位刚参加工作的年轻教师小张认为。 “对于高校来说，本来是凭借各自的学术水平和师资力量进行平等竞争，获取高校发展资源。”北京某高校一位不愿意透露姓名的老师对记者说，“官员到高校兼职后，学校一般会利用其资源和力量谋取更多好处，从而在有官员兼职的高校与没有官员兼职的高校之间构成一种不公平的竞争。” 在采访过程中，受访者还普遍认为，在任党政官员到高校兼职，负面影响是加剧高校的不平等竞争，还会干扰党政机关正常的工作秩序，也不利于高校教学科研质量的提高。 “在任党政官员本来就肩负着重要的事务性工作，需要大量的时间、精力来处理，无更多精力投入到教学中，影响高校教学科研质量的提高。”杨帆认为，“官员给学生上课，还不如多处理几个群众关心的问题更有现实意义。” 据知情人透露，我国高校聘请官员兼职，除部分高校对其学术背景进行严格审查外，很多高校聘请官员兼职，只需要学校党委、行政研究，征得官员本人同意，再举行一个受聘仪式就完成程序。 记者在北京一些高校采访时，多位研究生反映，有些在高校兼职的党政官员，整天忙于事务性工作，一年到头难得与学生见上一面，平时就靠电子邮件或电话联系；有些到毕业论文答辩时，才匆忙披挂上阵，常常连自己指导的研究生名字与人都还对不上号。 此外，个别到高校兼职的在任官员每到学校，往往是鞍前马后、前呼后拥，这种官场的习气，给学术的象牙塔造成不良影响。 “很多小师弟小师妹在报考研究生时，最感兴趣的是导师的官职高低，而并非导师的专业水平。”从北京大学研究生毕业刚到一家机关上班的小张认为，“如果导师是高官的话，毕业后凭导师的关系，找一份好工作并非难事。” <h3>让公权力逐渐退出高校</h3> 对在任官员到高校兼职现象议论的背后，是我国现行法律法规的缺位或存在监管空白。在依法治国、反腐倡廉的今天，在任党政官员到高校兼职情形亟待规范。 2006年1月1日起施行的《中华人民共和国公务员法》第四十二条规定：“公务员因工作需要在机关外兼职，应当经有关机关批准，并不得领取兼职报酬。”2008年2月29日公布的《公务员职务任免与职务升降规定（试行）》，再次重申此规定。 但遗憾的是，这些规定中“工作需要”却开了一道制度的小门，尽管规定官员兼职不许取酬，却缺乏具体、可操作性的实施细则，比如究竟什么标准才算是公务员的兼职，查出来了又该如何处理，等等。 “目前有关官员兼职的规定，只是一个模糊的政策框架，这给一些官员可趁之机。”杨帆建议，“国家应禁止党政官员到高校兼职，并进一步对相关法律法规进行完善和细化，使之真正得以落实。” 在谈及如何规范党政官员到高校兼职问题时，尹韵公说：“应严格执法，此风不可长。”他认为，有关部门对现任党政官员要加大监管力度，并发动社会、群众广泛监督。一旦发现有官员违规，不但要向社会公示，还要给予严肃的政纪党纪处分，以此告诫官员要忠实于本职工作。 “官员应注意自己的社会影响力，在恰当的时候出现在适当位置上。”南开大学博士生导师齐善鸿教授接受记者采访时直言，“现任高级官员应起到表率作用，主动辞去在高校的兼职。而对于那些有真才实学，又确实有志于教育事业的官员，在彻底退休或退职后，通过严格学术背景审查到高校任职也算是发挥余热，但依然要慎重对待。因为人退休了，可关系资源尚在，被自己提拔的人还在岗位上。” 据了解，在很多发达国家，在任政府官员也是严禁到高校兼职的，只有在卸任后才能到高校任职，而且对其学术背景的审查也相当严格。相反，官员职位本身并非重要条件。比如美国克林顿政府时期的财长萨默斯可成为哈佛大学校长，而克林顿本人则落选，前副总统戈尔也只做了哥伦比亚大学的一名普通教授。 多位受访者认为，在目前高校体制下，禁止在任党政官员到高校兼职有其合理性。当然，根本问题还在于改革现行高校的体制，让公权力逐渐退出，以保持学术的独立性，让高校真正凭借实力而非公权力获得资源。 第二篇 民主平等——人类共同的普世价值 第二十八章 网络考验干部选任公信度 网络的力量在于自由表达。只要把网络优势充分利用起来，就可建立起一个完善的网络沟通机制，进一步提升选人用人公信度。 2009年11月30日下午，重庆市召开全市领导干部大会，宣布中共中央决定，王鸿举不再担任重庆市市长，提名黄奇帆为重庆市市长候选人。 但遗憾的是，次日在重庆市政府门户网站及各大网站上，记者除看到简单报道外，无法找到更为详细的信息，比如官员卸任的原因、去向，等等。 “按惯例，一般是上级组织部门派人到被任免官员单位宣布任免决定，给前任作个定性评价，最后被任免官员表态，这些程序基本是内部完成。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受记者采访时表示。 随着我国网络的快速发展和普及，公众借助网络平台在参政议政方面获得很大的话语权和监督权，其中官员任免更容易成为社会关注的焦点，而以往每次零碎的任免信息，都延伸了公众无限的想象和猜测…… 多位受访专家认为，我国社会舆论的生态环境已发生根本性变化，组织部门有必要培训官员适应“网络化生存”，更应把网络优势充分利用起来，在官方与公众之间，建立起一个完善的网络沟通平台，进一步提升选人用人公信度。 <h3>网络丰富官员“评价渠道”</h3> 近年来，从湖北省宜城29岁市长周森锋，到云南省昆明32岁女副市长李茜，再到各种“问题官员”的频繁复出，都在网络上掀起有关质疑官员选拔机制的舆论浪潮。 “如果说以往公众更多地把注意力投向‘另类官员’任免的话，那么随着公众参政、议政意识的增强，很多官员的任免，都有可能在网络上成为热议的话题，从而对社会生活产生直接影响。”李成言认为。 不可否认，我国官员作为公权人物，已越来越身不由己地置身于浩瀚的网络监督中。网络技术的快速发展，又使网络监督能以前所未有的力量和手段，成为推动政府作风建设和反腐的一把利器。 2009年7月16日，中国互联网络信息中心发布的《第24次中国互联网络发展状况统计报告》显示，2009年上半年我国网民已达3.38亿，上网普及率达到25.5%。 与此同时，网络技术手段的日新月异，也给信息传播提供了多样途径。比如跟帖、论坛、网上调查、网上签名、电子邮件、博客、个人空间、即时通信群、移动电话短信等。 网络信息传播途径的发达，极大地丰富了公众对官员的“评价渠道”。中央党校教授周天勇曾说：“干部干得好不好，群众最清楚。政绩要经得起群众、经得起网民的评价。” 在2009年5月19日召开的全国干部监督工作会议上，中央政治局委员、中央书记处书记、中组部部长李源潮说，要强化公开监督，把选拔任用干部满意度民意调查作为提高选人用人公信度的有力杠杆，充分运用民意调查结果，有针对性地加强和改进干部工作。 那么，如何使“满意度”规避风险并体现出最大的合理性，还与一系列组合制度如何配套有关。在这艰难而缓慢的实现过程中，网络作为一种畅达民意的渠道，必然会发挥出其应有的作用。 “网络监督不仅丰富了官员评价机制的民意含义，还用另一种草根的方式开辟了一条将‘问题官员’公之于众和优秀人才民主推荐的通道。”南开大学博士生导师齐善鸿教授对记者表示。 <h3>网络挑战官员选拔模式</h3> 在受访专家看来，网络大大缩短了信息从媒体到受众的时间，在更深远的层面上挑战着社会个体的行为价值，以及整个社会的管理秩序。特别是对官员选拔模式的影响，已成为一种无法逆转的趋势。 “网络使公众对官员任免的意见、情绪与态度等，通过这个渠道打开了向现实社会传播的缺口，从而产生强大的声势，对高层决策必然产生一定的影响。”中国社会科学院新闻与传播研究所所长尹韵公研究员接受记者采访时强调道。 多位受访专家认为，尽管网络只是虚拟的“第二社会”，但已经对现实社会产生极大的影响和冲击，在未来的官员选拔中，应把运用网络管理水平，作为官员必须具备的一项执政能力来考察。 据记者调查，目前我国有些官员对网络监督，还存在很多不适应性。有些由于观念陈旧，觉得网络监督没什么大不了的。有些则把网络监督视为“洪水猛兽”，以权压网、堵网、封网现象时有发生，以致造成被动局面。 在采访过程中，受访专家多次提到“周森锋事件”。他们认为，在事件发生后，当事人周森锋始终三缄其口，而组织部门也一直自行回避。这说明周森锋作为受过清华大学教育的新一代官员，并无随时接受网络监督的意识，而相关组织部门面对网络监督也缺乏正确认识。 专家指出，有些兴趣观点相近的网民，在网络中很容易聚集并形成独特的政治场。由于干部选拔工作还存在弊端，这也给一些恶意攻击、诋毁官员的虚假信息，有了在网络上肆意传播的机会。 从以往发生的网络事件来看，周森锋应算是一个直接“受害者”——有人在网络上发布消息，声称周森锋的任用过程不合程序、信息不公开，其爱人是襄樊市人大副主任，而且还大肆编造各种虚假情节，给人造成一种组织部门存在选人用人不正之风的错觉。 “网络匿名传播的方式，对组织工作保密性也形成了新挑战，这应引起组织部门的高度重视。”齐善鸿表示，“在网络上，关于官员选拔任用的信息，部分是来自网民捕风捉影的猜测，这给正常的组织工作造成被动局面，甚至可能打乱正常的人事安排，影响既定的组织程序。” <h3>培养官员适应“网络化生存”</h3> “在以往的网络事件中，有些反映出官员的腐败问题，有些因官员不适应网络监督，在恶意传播的虚假信息中陷入被动。”齐善鸿认为，“组织部门应充分认识当前严峻的网络形势，增强忧患意识和危机意识，不断培养官员提高建设、运用、管理网络的水平。” 目前，网络的信息量已远远超过传统媒体，并成为网络民意“井喷”的重要发源地。在以往事件中，比如“下跪副市长”李信事件、“天价烟”局长周久耕事件、黑砖窑女官员复出，等等，就是通过网络披露后，在公众的强烈反应下才使“问题官员”得到处理。 但记者调查发现，网络作为一把“双刃剑”，也往往被一些不怀好意的人所利用，一些恶意诬告、诽谤官员的虚假信息，不时在网络上传播，严重扰乱公众的视听，从而使得网络这一反腐渠道的作用大打折扣。 “目前不少官员遇到网上负面信息，往往手足无措，更多选择回避或失语。”齐善鸿认为，“这主要有两个原因，一是有些官员没有意识到网络回应的责任，所以采取不理不睬的态度；二是组织上对于网络回应尚无清晰规则，有些官员不敢说话，怕说错话，怕组织追究。” 受访专家认为，对于网络上不时出现的对官员的检举材料，组织部门既不能熟视无睹，也不可偏听偏信，应谨慎对待。对网络上出现的各种对官员的质疑、误解乃至谣言，组织部门要在分析研究的基础上，与纪检监察部门配合协调对官员调查，情况属实要依法处理。反之，则要用事实解答网民疑问，从根本上遏制流言飞语的传播，以免造成更为恶劣的社会影响。 “各级组织部门应重视加强对各级官员处理公共突发事件和政府危机公关能力的培训。”李成言认为，“网络上的消息、新闻，无论是正面的还是负面的，要培养官员学会冷静面对，让他们学会运用形象、生动、简洁的网络语言与网民交流，做到在网民草根中，能以普通身份与网民平等互动。” 目前网络上已形成一些观点鲜明的论坛、博客和播客等个人空间，出现了引领网络舆论的“意见领袖”。他们通常具有超乎想象的舆论引领力，对社会舆论形成和社会稳定形势产生严重影响。 受此启发，尹韵公建议，组织部门可在官员中组建评论员队伍，培养有影响力的网络写手。“在网络新闻、博客、论坛等各个方面培养基本队伍，把舆论引导渗透到各个网络节点之中。” <h3>用网络提升用人公信度</h3> 多位受访专家认为，网络具有快捷化、大容量、跨地域、交互性、大众化等传播特征，这为扩大党内基层民主的多种实现形式、扩大干部工作民主、增强民主推荐民主测评的科学性和真实性等方面，提供了新的可能。 “组织部门应当积极收集网络监督相关信息，作为选人用人重要依据。”李成言认为，“作为组织部门，可利用网络打通一条考察官员的通道，通过在网上设立部长信箱、监督信箱等正规渠道公开收集线索，及时发现和掌握官员选拔任用中存在的突出问题。” 同时，李成言还建议，对于网络中经常出现的批评甚至指责官员的现象，组织部门要与监察部门积极配合、主动介入掌握真实情况，为官员的提拔选用积累重要的依据和参考，形成官员选拔任用工作网络监督机制。 “组织部门可利用网络，建立起一个具有宣传、互动等多功能的网络沟通平台。”尹韵公认为，“组织部门可利用网络沟通平台系统、全面、专业、及时地宣传官员选拔任用工作、党整治用人上不正之风的成效、接受选人用人方面的群众建议。依法利用网络来向公众公示官员选拔任用的程序和内容，有针对性地、有策略地公示任免原因，不断提升选人用人公信度。” 对于如何增加干部工作透明度，受访专家普遍认为，通过网络完整公布任免官员的信息是最好的办法。这些信息主要包括：一是官员基本信息，比如知识背景、从业履历、工作实绩、任职条件及岗位职责；二是官员的任职承诺。每一位官员就任后，将自己的施政理念和目标进行公开，作出承诺，接受群众监督；三是落实中纪委四次全会精神，在落实好《关于领导干部报告个人重大事项的规定》的基础上，公布官员住房、投资、配偶子女从业等情况。 “组织部门应当通过论坛等网络互动功能，引导广大党员群众利用网络平台积极建言献策。”齐善鸿认为，“在官员选拔的决策中，组织部门可通过网络民意调查、网络辩论、‘悬赏’征集等形式，有效集中群众智慧，扩大民主决策范围，创新官员选拔机制。” 网络监督作为一种并不成熟的民间监督方式，已经登上历史舞台。受访专家认为，组织部门需要精心研究其传播规律，通过网络这个公众舆论平台，有效提高选人用人公信度。 第二篇 民主平等——人类共同的普世价值 第二十九章 “干部年轻化”的民意反弹 如果权力没有得到硬性制度的约束，“草根精英”上升的通道被制度以外的因素非正常阻塞，将会直接威胁到社会的和谐与稳定。 2009年年底，在全国组织部长学习贯彻党的十七届四中全会精神培训班上，中共中央政治局委员、中央书记处书记、中组部部长李源潮指出，干部队伍年轻化不是“低龄化”，不能将任职年龄层层递减。 “干部年轻化的核心与前提是德才兼备、以德为先。”中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院汪玉凯教授接受记者采访时认为，“把干部年轻化理解为年龄‘一刀切’，是对中央用人原则和方针的一种误读。” 事实上，干部年轻化政策经过多年的不断探索与发展，已成为我国干部队伍建设的重要内容。但记者调查发现，在有些地方，干部年轻化政策在执行过程中还存在一些偏差，尤其是领导干部过度年轻化的问题，已引发了公众强烈关注，有些甚至被指因有背景而得到升迁。 可是，每一次官方相应被动的回应，并未完全打消公众疑虑，有些反而使真相更加扑朔迷离。 多位受访专家认为，公众质疑某些年轻干部升迁，除折射出现实中普遍存在“仇官”心理外，其深层次的问题是，我国干部选拔制度中还有明显缺陷，有的还在一定程度上违背了公共利益分配的公平原则。 <h3>背景的“习惯性猜想”</h3> 2010年2月初，山东省新泰市提拔7名副局级干部，7人中有6人都是“80后”，其中最年轻的仅23岁，参加工作的年限才2年多。消息一出，舆论哗然，公众质疑这些年轻干部有家庭背景。 类似的事件还有，2008年3月，28岁的张辉担任共青团山东省委副书记、党组成员，成为“中国最年轻厅官”；2009年1月，25岁的孙靓靓成为江苏省泰州团市委副书记；2009年6月，29岁的周森锋以全票当选湖北省宜城市市长，等等。 从以往报道的情况来看，公众的质疑有先例可循。据报道，2009年，河南省固始县在一次全县正科级干部和县局级干部选拔中，12名乡长人选基本都是当地官员子弟，被视为“子承父业”的官场潜规则样本。再如，2008年5月初，辽宁省本溪市双推双考的4名团市委书记、副书记人选中，有3人的父母是该市的主要领导。 公众质疑年轻干部的升迁，大部分并没有真凭实据，而是属于习惯性猜想。因此，他们会尽可能地“人肉搜索”这些年轻干部的家庭出身、社会关系、教育背景，等等，以期通过对蛛丝马迹的发现，来验证自己的判断。 迫于舆论压力，所在地官方一般也会作出辩解性的回应，但内容几乎千篇一律——程序是透明的，操作是公正的，报名者是符合条件的。而当事人对此也多采取沉默态度，更是越激发了公众的“合理联想”。 多位受访专家认为，年轻干部的升迁之所以会屡次引来公众质疑，原因有二：一是这种事情较少，本身具有新闻价值，易引起关注；二是干部选拔过程仍不够公开透明，有关部门的事后解释也多语焉不详，所以公众对年轻干部的提拔，往往会有各种猜测以致产生误判。 “目前公务员报考竞争激烈，而要在公务员集体的竞争中凸显出来就更需要有很强的实力和很好的机遇。”国家行政学院研究员、全国政策科学研究会副秘书长胡仙芝博士指出，“一个年轻人没干几年就担任领导职务，易引起公众猜疑。再加上现有干部选拔机制还不健全，缺乏足够的透明度，公众对年轻干部如何成功升迁的过程了解不多，更易引发公众的好奇心。” 记者调查发现，公众质疑年轻干部升迁，还与我国历代官场生态有关。在我国，官场上历来注重论资排辈，在大多数人看来，如果一个人没有足够的官场经历或让人折服的水平和能力，在很年轻时就官运亨通，那只有两种可能，要么是“朝中有人”，要么是存在钱权交易。 “在我国，领导子女做官的概率仍远高于其他阶层。”中国人民大学政治学系张鸣教授认为，“社会中仍存在官本位、家族制这两种从封建时代留下来的传统，易让干部选拔升迁蒙上特权阴影。” “现实中确有权贵子弟未经基层历练，却能凭借关系得以升迁。”汪玉凯说，“这导致公众对政府缺乏信任，由此产生逆反心理和抵触情绪，再加之买官卖官现象的存在，导致公众对年轻干部升迁产生猜想。” “如果竞争环境公平合理，我不会在意他人的家庭背景。”北京市直属机关一位不愿意透露姓名的年轻公务员向记者坦言，“法律没有规定领导的子女、秘书、亲戚朋友就不能做官，只要凭本事，我认为无可非议。” 他的观点在受访者中颇具代表性。公众质疑年轻干部的升迁，本质是对公权力“内部福利化”的焦虑，更是担忧“年轻化”成为某些人“洗官”的通行证。 <h3>疏导“草根精英”上升通道</h3> 在多位受访专家看来，如果权力没有得到硬性制度的约束，“草根精英”上升的通道会被制度以外的因素非正常阻塞，这样，不但会使政府公信力丧失，更会导致各个社会阶层对政权的信任危机，严重的会影响社会和谐稳定。 “有些地方的干部选拔，具有高度的密闭性和排斥性；由于权力潜规则的渗透，使一些有真才实学的人得不到正常提升，而一些人靠制度外的条件得到了不规范提升。”胡仙芝认为，“靠关系、背景、裙带及金钱，这些与平民阶层相距甚远。这样平民中的一些实力精英就得不到合适的上升流动和空间。其后果是，社会阶层之间的流动将会更艰难，对没有背景的公务员也会产生阻止效应，易激起社会的仇官心理。” “在官本位的社会氛围中，拥有特权者占有最多的资源。”张鸣认为，“有些人职务升到一定级别后，本身就具有影响其他干部进入和选拔的能力，易让自己的子女、秘书、亲戚朋友等‘圈内人’，在自己退休前尽可能快地升到一定级别。” 记者调查发现，权贵挤占“草根精英”上升空间并非个别现象。尤其在一些经济欠发达地区，由于官场职位稀缺，竞争人数众多，当地权贵子弟往往能通过各种关系，被选拔到比较重要的岗位。 “平等权是现代社会公民的一项基本人权。”中央党校政法部林教授认为，“相比之下，我国公务领域裙带关系现象还存在一些问题，其弊端正在一一显现。从法律意义来讲，这不仅与现代宪法精神背道而驰，而且也是对社会主义国家性质的一种背离。” 据了解，近年来有些地方或部门很重视从基层选拔人才，并注意从“草根”中间遴选领导干部。如2010年四川省干部选拔重点面向乡镇党委书记、灾后恢复重建一线、非定向预推出的后备人选以及优秀回乡创业农民工、大学生村干部中定向公选一批县、乡两级领导干部。 从2010年3月底起，广西实施“广西公开选拔、选聘干部千人计划”，总人数达到1112名，其中包括面向基层公开选拔领导干部和考录乡镇机关公务员，面向社会公开选聘城区、街道党建工作组织员等。 “政府对人才的吸纳，在某种意义上来讲也就是对民意的吸纳。”胡仙芝说，“从基层吸纳精英，是代表人民利益的政府所必须做到的，必须要以制度为保障。只有这样，才能真正凝聚民心、表达民意、信服民众，从而维护社会的和谐和国家稳定，保证社会的良性发展。” <h3>缓解“公正焦虑症”的路径</h3> “如何选人、用人、管人，已成为我国当前干部队伍建设的一个核心问题。”汪玉凯认为，“目前我国官场上要解决两个大问题，一是不能广泛地选人用人，不能公平透明地选拔干部。二是一些买官卖官现象时有发生。这两者交织在一起，严重扭曲恶化了我国官场生态，也毒化了整个社会风气。” “这就要对我国选人用人思路进行排查，做到对症下药。”汪玉凯建议，“一方面，应进一步拓宽选拔干部的范围、让公众有较多的话语权，做到多数人选人，进一步增加选拔干部的民意基础。不管是不是权贵子弟，只要是人才，就有平等的晋升机会。另一方面，对干部选拔中弄虚作假者，特别对买官卖官者，一旦发现要给予严厉查处，以儆效尤。” 在北京大学政府管理学院李成言教授看来，要缓解公众在选拔干部方面存在的“公正焦虑症”，还应改变公务员一考定终生的局面，尽快建立和完善公务员退出机制，尤其要探索领导干部任期“单方退出”机制和退出制度。 “作为一个健康、充满生机的国家，必须要保障政权可以不断从平民中吸纳优秀人才，保证制度的效率。同时，要给平民留个上升的渠道，从而保障社会的稳定。”张鸣认为，“现在高考招生的一些经验和做法，或可供干部选拔借鉴。比如建立一套全国性的干部选拔考试制度，统一时间、统一出题、统一开考，可避免有些地方在选拔干部方面搞暗箱操作。” “只有每个人都能在一个起跑线上竞争，才能保障干部选拔制度的公平。”胡仙芝认为，“要在制度上保障‘草根精英’有上升的渠道，唯一的办法就是要确立一个程序公开、操作透明、公平公正的干部选拔制度，并严格执行。在选拔干部中，尤其要公开干部的相关情况，比如干部的家庭背景、个人经历、家庭财产、社会关系，等等。同时，要建立来自基层一线党政领导干部培养选拔链，并且制度必须要保障有一定比例的平民子弟能得到晋升。” 从世界各国来看，为了保证公民的机会平等，都普遍在法律中禁止政府机构中的裙带关系以及官员为亲属开后门，建立官员回避制度。比如美国联邦法律就禁止联邦官员雇用任命、推荐或提升自己的亲属到该官员所控制的任何机构或部门工作。波兰《国家机关工作人员法》规定：“国家机关职员本人与其配偶、直系亲属或旁系近亲如在职务上构成上下级隶属关系，则他们不能在同一机关任职。”不仅如此，在公务人员的聘用及其晋升上，许多国家也明文禁止对官员子女特殊照顾，并对违规者有严厉的惩处措施。 “进一步加强年轻干部选拔任用过程的公开化和透明化，自觉主动接受民众监督，也唯有如此，走上领导岗位的年轻干部，才能真正树立威信，更好地开展工作。”南开大学齐善鸿教授接受记者采访时坦言。 同时，齐善鸿教授还建议：“以前有些年轻干部的选拔，并没有存在违规行为，但却在公众中产生了不少误解，有些是政府在回应公众质疑的方式上存在问题，不但没有澄清事实真相，反而更加重了公众的疑虑。在信息化时代，政府要很好地学会通过媒体来和公众打交道。” “可利用网络，建立起一个具有宣传、互动等多功能的网络沟通平台。”中国社会科学院新闻与传播研究所所长尹韵公研究员接受记者采访时表示，“可利用网络沟通平台系统、全面、专业、及时地宣传干部选拔任用工作、党整治用人上不正之风的成效、接受选人用人方面的群众建议。依法利用网络来向公众公示年轻干部选拔任用的程序和内容，有针对性地、有策略地公示任免原因，不断提升选人用人公信度。” 第二篇 民主平等——人类共同的普世价值 第三十章 谨防民主生活会“变味” 只有让敢于批评与自我批评的人无得失牵挂和后顾之忧，才能使民主生活会起到实效。 “又要开民主生活会了，又得说一些违心的话，听一些无关痛痒的话。”2010年6月中旬，北京市某机关一位领导干部私下向记者抱怨。 根据中共中央1990年印发的《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活的若干规定》，县以上党和国家机关党员领导干部的民主生活会，每半年至少召开一次，“上半年的民主生活会应在7月底以前召开，下半年的民主生活会应在翌年1月底召开”。 作为党内旨在开展批评与自我批评的组织活动制度，民主生活会一贯被视为坚持和健全民主集中制，增强领导班子凝聚力和战斗力的一大法宝。 但记者调查发现，近年来不少部门和单位领导班子的民主生活会质量并不高。只谈成绩、不谈问题，或者大张旗鼓谈成绩、轻描淡写谈问题，把批评与自我批评变成了表扬与自我表扬。甚至不管班子问题有多严重，相互之间总是讳言批评，最多是“提点希望”，偏离了民主生活会的本意。 <h3>评功摆好的“集体按摩会”</h3> 北京一位不愿意透露姓名的机关领导干部告诉记者，在有些民主生活会上，也有人提意见，但多无关痛痒，或明贬实褒，比如“批评”领导“有时对同志要求太严”“干工作不注意身体”“忙工作不顾家”，等等。 在他看来，部分领导干部对民主生活会重要性认识不足，往往是在制度的约束下才开。“有时就是以提高认识为名，找几个文件，轮流念念，自我总结，没有触及灵魂的批评与自我批评，最后安排人写个材料上交了事。” 有被访者还提到，一些民主生活会被开成了“牢骚会”“诉苦会”，领导班子成员不愿敞开思想剖析自己，“在这样的民主生活会上，能听到的就是发牢骚、诉苦恼，找客观原因，唯独不讲自己存在的问题”。 此外，记者了解到，有些民主生活会并不民主。会议一开始，“一把手”就抢先发言作报告，讲得天马行空，容不得别人插话，更不给别人留发言时间，活生生一个“报告会”“家长会”。 按照上级党委（党组）成员参加下一级党委（党组）领导班子民主生活会的要求，有些单位和部门的民主生活会上，虽有上级领导参加，但这些领导通常只说些“取长补短”“共同提高”“有则改之、无则加勉”之类的官话套话。 20世纪80年代，中央以成文规定的形式，首次建立全党统一的民主生活会制度。1992年10月18日经党的十四大通过，在党章中首次载明领导干部必须参加党委、党组的民主生活会，并沿袭至今。 据中央党校党建专家叶笃初教授介绍，民主生活会是专为担任一定职务的领导干部所设置的，即领导干部在参加党的支部、小组生活之外，还必须定期参加党委、党组的民主生活会。“但近年来民主生活会病象滋生，有些人对此颇多针砭，有的担心‘渐流形式’危险。” 受访专家认为，民主生活会需要有真诚、深刻的批评与自我批评，如果不能营造开展积极思想斗争的良好氛围，变成相互评功摆好的“集体按摩会”，暴露出动机不纯、思想不纯、党风不纯，是新形势下作风腐败的一种具体表现。 <h3>“好人主义”何以盛行</h3> “批评领导怕被报复，批评同级怕伤和气，批评下级怕丢选票，批评自己怕失威信。批评别人很难，批评自己更难。”对于民主生活会质量下降，北京某科研机构一位干部的说法很有代表性。 中国政法大学政治与公共管理学院鲁照旺教授认为，民主生活会中“好人主义”盛行，与社会利益分配格局深刻变化有关。随着改革的深入，个人利益逐渐变得稳定和可预见，有些领导干部明哲保身观念有所增强，党性比以前弱了，私心比以前显性化了，结果导致民主生活会开得“你好我好大家好”，和气一团，应付了事。 据记者了解，还有一些党员干部对领导唯命是从，形成一种人身依附关系，即便有不同想法和观点，在公开场合也不敢说、不愿说。这种缺乏民主修养和实行民主能力的现象，严重制约了党内的民主进步。 “作为领导班子成员，肯定比一般人更清楚班子其他人存在的问题。”华南师大理论部副主任、广东高校思政课教学指导委员会委员谈方教授说，如果有人在民主生活会上，及早、坦率、深刻地指出问题，有些人也许不致于在歧途上越走越远，乃至最后身败名裂。 在谈方看来，民主生活会上“好人主义”盛行，很大程度上是因为少数领导干部喜欢搞“一言堂”和“家长制”，忽视党员参与党的决策的权利，使党内的一些决策，很难建立在真正民主基础上。“这就使得很多人不想说、懒得说，也就不能出现畅所欲言地进行真正的思想交流的局面。” 谈方认为，有些单位和部门的主要领导，将本应让班子成员参与和了解的事务有意捂着，使他们的意见和建议得不到应有的尊重，这也严重挫伤了他们参与民主生活会的积极性、主动性。 鲁照旺也认为，有些单位和部门民主生活会质量不高，主要是“一把手”不重视，为走形式应付上级检查。有些班子主要领导怕暴露问题，以致“家丑外扬”，影响班子形象，所以很难形成批评与自我批评的氛围。 <h3>权力生态环境出了问题</h3> 民主生活会流于形式，最终后果是掩盖了领导班子自身存在的问题。“有些民主生活会的简报和整改措施上报，少不了粉饰成分，如果上级再官僚一些，看到的就是个假象。”谈方表示。 2008年10月6日，湖南株洲市粮食局原党组书记、局长何智，因涉嫌贪污、受贿、私分国有资产等罪受审。据媒体报道，在其任职期间的一次民主生活会上，数名党组成员公开揭露何智涉嫌腐败，此后又联名上书有关部门，强烈要求对其采取相应措施。此后何智被当地纪委“双规”并进一步掌握证据。 中央有关领导获悉此事后专门作出批示，表示湖南株洲粮食局召开民主生活会揭露“一把手”问题，核查属实很不容易，并要求进一步汇报了解。 “可遗憾的是，在民主生活会上能把问题揭露出来的，目前现实中少之又少。”谈方说。 “在现实中，要通过民主生活会公开挑战本部门‘一把手’的权威，甚至揭开存在的严重问题，这简直就是奇迹。”南开大学博士生导师齐善鸿教授认为，这也许是何智一案引起高层关注的原因所在。 齐善鸿表示，民主生活会本是大家交心、互相提高的民主形态，但目前有些民主生活会并不能真正发挥坚持真理、广开言路的作用，也失去了领导干部之间相互监督约束、培养同志式的健康感情的功能。 “变味的民主生活会，不可能触及灵魂的震颤，更不能通过激烈的思想交锋而达到共同提高的作用，反而在一定程度上会毒化人的灵魂，误导人的价值取向，恶化权力生态环境。”齐善鸿说。 <h3>制度创新迫在眉睫</h3> 多位受访专家认为，社会在快速发展，党的建设也应与时俱进。民主生活会是组织建设的重要环节，各级党组织应在民主生活会方面进行制度创新，不能总在原有模式上兜圈子、打转转。 “民主生活会开得好不好，关键在‘一把手’。”鲁照旺表示，“一把手”必须树立起民主意识，要把民主生活会真正作为更好地解决工作中存在问题的平台，看作集合广大党员干部智慧的平台。此外还应通过一定的制度，把党内外干部群众的意见、建议反映在民主生活会中。 他建议，提高民主生活会的信息公开程度，建立民主生活会的信息公开机制。首先要提高对广大党员的信息公开程度；其次对于和广大群众相关的问题，也要对非党员公开。只要不涉及机密，越是公开越有利于问题的解决，越能体现民主生活会的价值。建立民主生活会群众评议制度，或吸取群众参与民主生活会。 北京石油化工学院人文社科学院党总支书记张祥接受记者采访时说，开民主生活会的目的是解决问题，这需要“一把手”平时就营造一种让下属敢于说话的氛围，加强科学和民主建设，使问题和矛盾一出现就能得到及时化解，而并非一定要积攒到民主生活会上解决。 他指出，民主生活会可以探索逐步扩大参会人员和征求意见的范围，“在解决班子和班子成员问题时，也使与会者受到党内民主的教育和影响，进而带动推进社会民主建设”。 叶笃初认为，开好民主生活会，要紧密结合先进性教育活动的有关规定及本单位、本部门的具体实际，讲求实效，做好工作。“党委或党组的主要领导人，是民主生活会第一责任人，更要严于律己，以模范的行动带动其他同志，提高民主生活会的质量。” 齐善鸿指出，关键是要从制度上进一步规范干部民主选拔机制，对“一把手”的权力进行有效制约，杜绝民主生活的“形式化、过场化”，这样才能让其他人敢于发表不同观点和意见，敢于揭短。 “由于客观存在着下级命运被上级掌握、同级命运被‘一把手’掌握的现象，要让民主生活会真正发挥作用，就要杜绝下级盲目对上级忠诚而忘记忠诚于真理的现象，健全对敢于坚持真理讲真话的人的保护机制。”齐善鸿说。 “对说真话的人进行打击报复的领导干部，应进行严厉的问责。”谈方建议，对领导班子成员存在违纪、违法问题，本人不自省，领导班子主要负责人知情，但在民主生活会上不指出、不批评的，一经发现，应该切实地、严肃地追究本人及主要负责人的责任。 “在继续运用好面对面的形式的同时，可考虑拓宽渠道，尝试利用互联网的优势。”谈方说，“可建立若干个类似网络聊天室或QQ群的小范围的‘民主生活会室’或‘民主生活会群’进行思想交流，或开展批评。这样既可免去面对面的尴尬而畅所欲言，还便于上级部门和领导检查监督。” 第二篇 民主平等——人类共同的普世价值 第三十一章 官员出书热：功利还是热爱 国家应建立起科学的官员正常出版渠道，加强监督力度，给社会留下有价值的思想财富。 近年来，各级党政官员中，兴起一股愈演愈烈的“出书热”。 我国宪法第三十五条明确规定：“公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”无疑，官员作为社会精英，如果在某方面有一定研究，有独到见解，能把自己在实践中的宝贵经验和深刻体会写成书出版，这是给社会的一笔宝贵思想财富。 记者调查发现，有部分官员通过自己艰辛的劳动，确实为社会奉献了一些好作品。但有些官员出的书却质量低劣，且并非本人所作。更让人不可思议的是，有些官员的出书费用也由公款埋单，出版后通过自身权力资源，将书推销给下属单位和个人，把卖书款放入自家腰包。 受访的有关专家认为，要解决官员出书中的腐败问题，不能仅仅依靠官员自律，更要从国家层面，建立起科学的官员正常出版渠道，从而铲除官员借出书之名行腐败之实的温床，把官员的行为加以规范和约束。 <h3>利益冲动催生官员“出书热”</h3> 2008年8月15日，记者收到一本刚出版的书，作者是一位记者熟识多年的地方官员。“这本书印数两万册，自己已经处理大部分。”该官员在随后给记者的电话中坦言，“这书销售情况不好，想请你帮忙写篇书评在报纸上宣传一下。” 记者仔细翻阅，发现该书为国内一家大型出版社出版，纸张优良，装饰豪华精美，但内容却是一些杂感、游记、工作日记之类的大杂烩，读起来索然无味。 目前，官员出书成为“时尚”，已是一个不争的事实。据报道，陕西省不少官员出版了小说、散文和文集。西北大学文学院教授杨乐生认为：“在陕西，官员写作非常普遍，从基层到厅局，从乡镇到省委，可以说已成规模了。” 那么，全国到底又有多少官员在“著书立说”呢？记者无法统计出一个确切数据，但只要在书店稍微留意一下就会发现，其中不少书的作者兼有官员的特殊身份。有些官员也因“著书立说”获得“学习型”“学者型”官员及“文人官员”“两栖官员”“儒官”的雅称。 “现在官员出书确实不少，且动不动就是大部头或上、下册，一、二、三卷等。”北京西单图书大厦的一位工作人员告诉记者，“此类书中，除少数大家熟知的个别官员出的书比较畅销外，大多销售情况并不好，积压非常严重。我们进此类书一般比较慎重。” 现实中，有些官员整日忙于应酬、公务缠身，为何能“文思泉涌”隔三岔五地出版“著作”呢？据知情人透露，很多官员的作品并非本人所作，“秘书捉刀，领导署名”在官场中早已是人人心知肚明、却都不说破的“潜规则”。 记者了解到，只要到一定级别的官员，都有自己的“秘书班子”。有些官员在刊物上发表的署名文章，几乎全由秘书代劳，为官员“作文”早已成了“秘书班子”重要的工作内容之一。一般来说，单位的研究室、办公室等部门是官员署名文章的主要出处。 一位曾经在云南省某市给市长做秘书多年的朋友，向记者详解了官员出书的“路线图”——官员如果想出书，便会安排“秘书班子”为自己写署名文章，包括调研报告、理论文章、学习体会之类，在当地报刊上刊登，等文章积累到一定数量，便会有人主动为其整理汇编公款出版。书出版后，版税、稿费等便会有人奉送到官员手中。如果该官员愿意，还可用自己的权力和影响，将书推广到下级手中，以备“学习之需”，书款落入自家腰包。 据不少人反映，有极个别官员想出书，但又拉不下面子让秘书代劳，就私下到高校或研究机构找人代写。对写书的人，官员也不让人家白干活，往往或者给对方一点稿酬，或者在别的什么事情上，给对方帮一点忙。 有些地方官员甚至染指教材的编写。2006年8月28日，全国人大常委会委员、全国人大法工委副主任信春鹰解读修订后的义务教育法时说：“很多地方的官员，他们自己介入教科书的编写、出版和发放，教科书已经成为教育腐败的一个很重要的领域。” 记者调查发现，官员出书印数一般不低，有的甚至达到数万册，这个印数令人羡慕。此类书销路无非两条：一是所辖机构和个人公款购买，二是通过权力资源打入正规发行渠道。从销售量来看，前者往往占有绝对的比例。“我也清楚自己不是写书的料，但同事因出书得到上级的赏识，被纷纷提拔上去，就打算自己也出本书。”记者有一位在南方某市做局长的朋友，在出书后私下告诉记者，“按我现在的条件，要找人写书、出书不是一件什么难事。” “有些官员出书的出发点是好的，主要是想把自己在实践中的经验和体会写成书出版，留给社会一笔宝贵的思想财富。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受记者采访时认为，“但有少数官员出书的目的，也值得我们警惕，主要体现在三个方面。首先，提高社会地位。通过出书，官员可以包装自己，让别人觉得自己不但是领导干部，而且还是文人雅士，无形之中抬高身价。其次，捞取政治资本。有些官员在书中有意识地写一些有自传性质的内容，与自己的政绩、业务挂钩，为自己树碑立传，做隐性广告，捞取政治资本。第三，敛财。通过权力资源将书推销给所辖机构及个人，然后‘名正言顺’地笑纳卖书款。” “官员公款出书这种腐败具有极强的隐蔽性，不易引起别人注意，法律风险比较小。”北京石油化工学院人文社科学院杨钟红副教授认为，“这种腐败同假作品、假职称、假文凭、假政绩一脉相承，其根源是急功近利的错误政绩观。” <h3>官员出书隐忧丛生</h3> 据了解，只要官员出书，与其有利益关联的单位、个人都很“踊跃”，往往不但主动赞助出书，“专著”出版后还大量购买，有些甚至明知道书质量不高，实用价值不大，也会“强烈要求”官员再版加印，但实际把书买回去，不是常年堆在仓库里，就是没开封就直接进废品收购站。 “这些不是作品的准书籍，是对图书出版的一种污染。”李成言说。 有关专家认为，官员具有特殊的身份，因此出书不仅是个人声誉，更直接体现了政府的水平和形象。如果官员出的书质量低下，不但官员的真实水平会遭到公众质疑，也会降低政府的社会公信力。 “有些官员把秘书写的文章窃为己有，甚至雇用‘枪手’捉刀代笔，严重影响到官员的威信。”北京市直属机关的一位公务员表示，“特别是书出版之后，不少官员用自己的权力向下推销，在增加了下属机构的财政负担的同时，也影响了官员和上级机关在下属机构中的形象。” 记者了解到，官员出书也给一些心术不正之徒提供了献媚的机会。有些苦于找不到升迁机会，而自己也有点文才的人，往往愿意主动为官员捉刀，将“著作”送给官员，以署名权这一非物质“礼品”博得官员青睐。 “正是因为有的官员喜欢附庸风雅，才会出现‘以文媚官’者。”南开大学博士生导师齐善鸿教授接受记者采访时表示，“如果有些官员不能明理是非，就很容易将‘以文媚官’者当作人才，并在工作中委以重任，破坏正常的用人氛围，造成人事任用上的混乱。” 近年来官员出书“落马”的典型案例不在少数。2006年4月，成都原市委常委、宣传部部长高勇因受贿、巨额财产来源不明，被四川省高级人民法院判处死刑缓期两年执行，剥夺政治权利终身。在整个庭审过程中，检察机关举证，从担任凉山州副州长起，高勇以出书为名，向近百家单位以“支持高勇出书”或者“买书”的名义和个人索要赞助费高达数百万元。共有23家单位送给高勇款项。 官员手中掌握丰富的权力资源，在申请书号、缴纳版税、发行销售等环节拥有很多“方便”，加上监督失控，很容易演变成一种新的腐败形式。 <h3>规范官员出书路径</h3> 如何遏止官员以权谋私出书，已经是摆在有关反腐部门面前的新课题。早在2002年9月，湖北省省纪委、省监察厅即规定：“领导干部不准违反规定用公款出版个人编著的图书或举办个人的书法、美术、摄影等作品展览。” 2005年3月，四川省委、省政府也明确划定领导干部出书的“红线”，要求：“未经组织批准，各级党政干部不得以个人名义参与出版物的编写工作，不得在出版物上挂署党政职务头衔，不得利用职权和影响在出书中谋取不当利益。” 据了解，在我国还没有一个国家层面的法规来规范官员出书。但西方不少国家为制约滥用行政权力，已纷纷从立法的高度严禁官员任内出书，而退休后出书就属于个人行为。这种做法的理由极简单：一是从总体上看，官员任期内出书实效性不强，官员出书容易混乱实际政绩；二是官员任期内属于公务员编制，任期内出书容易剽窃集体成果。 “对官员出书，还是应该具体问题具体分析，没有必要‘一刀切’。”齐善鸿认为，“应该从国家层面立法，对各级官员出书进行明确的规定，一方面禁止官员以权谋利，以官谋文，滥用权力，加大对官员违纪出书的惩戒力度。另一方面应该建立官员正常出版渠道。” “总的来说，建立起科学的官员正常出版渠道，以加强对官员出书的监督力度，比起简单地遏制官员出书更有意义。”北京中盛律师事务所杜立元律师建议，“首先，从源头上把关，建立组织审批程序，防患于未然。未经组织批准，各级党政官员不得以个人名义参与出版物的编写工作，不得在出版物上挂署党政职务头衔，不得在个人编写的书籍中泄露党和国家秘密。其次，在过程中设置相关制约制度，切断‘以权谋私’‘借书牟利’的非法渠道。如严格财务审批，禁止领导干部违反规定用公款个人出书、举办个人作品展览；明确党政机关的社会角色和职能，禁止党政机关以单位和各级党政官员名义编写‘文集’‘大全’等书刊资料；完善官员收入申报制度，防止各级党政官员利用职权和影响在出书中谋取不当利益。第三，提高法律意识，加强监督，严格查处违法行为。” 国家行政学院龚维斌教授建议：“一是发挥人民群众、社会团体、新闻媒体对官员出书的监督作用。二是对在职领导干部出书至少要经过纪检监察部门备案，由纪检监察部门加大对于官员出版经费补贴和稿费的使用情况监督力度。三是对有些在职干部由于单位和部门工作需要，由单位组织力量集体撰写、以领导个人名义公开发表的文章，妥善处理版权归属和稿费归属。四是由纪检监察部门研究出台政策法规，增强对领导干部出书的监管力度。” 第二篇 民主平等——人类共同的普世价值 第三十二章 转非领导干部职务的暗流 领导干部“转非”出现的人才浪费现象，不管从社会财富创造的角度，还是从福利分配来看，都是一种新的社会不公。 “我2009年初退居二线，福利待遇没变，去不去上班没人过问，比以前省心多了。”一位熟识多年的老朋友对记者说这番话时，语气中透出一种难隐的失落感。 这位朋友1960年出生，因年龄原因，不得不从单位的副职，转任相应的非领导职务，成为单位三个副处级调研员之一。 近年来，不少领导干部由于各种原因改任非领导职务的不在少数。按《中华人民共和国公务员法》规定，非领导职务层次在厅局级以下设置，享受相应级别和待遇，不具有行政领导职责。 记者调查发现，领导干部转为非领导职务后，有的能够继续坚守岗位，积极发挥余热。但也有不少由于单位疏于管理，致使其游离于管理之外，造成大量的人才浪费，加剧机关人浮于事，造成新的社会不公。 多位受访专家认为，随着我国干部人事制度改革和机构改革的深化，转为非领导职务的领导干部的人数，还会越来越庞大。如何管理好、使用好这些“转非”干部，已成为一个亟待解决的重要课题。 <h3>“转非”滥觞</h3> 1993年8月14日颁布的《国家公务员暂行条例》，将公务员职务分为领导职务和非领导职务两类。2006年1月1日施行的《中华人民共和国公务员法》，从法律层面上，再次明确了这一职务分类。 按公务员法规定，领导职务包括乡科级副职至国家级正职10个层次，而非领导职务包括办事员、科员、副主任科员、主任科员、副调研员、调研员、副巡视员、巡视员等8个层次。 而在工资福利待遇上，乡科级副职与副主任科员对应，科级正职与主任科员对应，等等，依次类推，直至厅局级与巡视员对应。 “领导职务是在各级国家行政机关中，具有组织、决策、指挥职能的职务。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受记者采访时认为，“领导职务与非领导职务的最大区别在于，前者有实权有待遇，而后者没有实权，但享有相应的级别待遇。” 从各地看，领导干部转任非领导职务，是一个普遍现象。这些未到退休年龄的领导干部，随着干部制度改革和机构改革的不断深入，因年龄、身体、领导职数、岗位需求等因素，提前转任待遇相当的非领导职务。在这里，“转非”被视为一种照顾性政策。 据记者了解，“转非”领导干部来源比较复杂，除原机关领导干部外，还有军转干部，以及国有企事业单位等机构的领导干部。值得警惕的是，这两年来，“转非”也成了一些“问题官员”的神秘去向。据报道，在“华南虎照事件”中，朱巨龙、孙承骞虽被免去省林业厅副厅长的职务，但却转为非领导职务，仍享受与副厅长同级别的待遇。 1993年颁布的《国家公务员制度实施方案》，对非领导职务的职数设置作了严格的比例限额。比如，省辖市（行署、州、盟、直辖市的区）人民政府机关设置的调研员和助理调研员职数，不得超过处级领导职务职数的1/3，其中调研员不得超过30%。 可在实际操作中，因为干部太多，实职官位太少，加上“转非”承担了一些难以言表的功能，所以为了权衡关系，以至在岗位的设置上，很多地方不得不突破规定的比例限额。 <h3>造成实质上的人才浪费</h3> 改革开放以来，我国干部人事领域改革取得很大成就，其中之一就是废除了领导干部终身制，实行退休制和任期制。 “领导职务可转任非领导职务，这种制度设计的初衷，是在领导职数有限的情况下，解决那些没有担任领导职务的公务员的职级待遇。”李成言认为，“实施任期制，来自领导干部的阻力不小，‘转非’就成了领导干部退居二线的平稳出口。” 从各地领导干部“转非”情况看，一般是厅级干部58岁“转非”、处级干部50岁出头“改非”、科级干部40多岁“转非”。这意味着，公务员在一定年龄还晋升不到相应级别，“转非”就成为必然选择。对领导干部“转非”持赞同态度的受访者认为，这有利于精简人员，可从根本上解决班子臃肿状况，有利于培养青年干部，加快新老交替步伐，增强各级班子的活力。 但记者调查发现，在现行体制导向下，“转非”也产生了不少深层次的问题。尽管领导职务干部“转非”，为推动干部年轻化打开突破口，有助于完善干部任期制的实施环境，但客观上也收窄了基层非领导职务干部的晋升空间，导致相当多基层非领导职务干部工作上没有盼头，得过且过，降低了工作效率。 同时，不少地方对“转非”领导干部的使用管理十分松散。比如，有些单位尽管给“转非”领导干部安排了工作，但没给予相应的工作条件；有的安排工作很少，分配任务很轻；有的甚至根本不安排工作、不分配任务，以至“转非”领导干部成了机关编内的“自由人”，权力小责任也小，但待遇比其他人员高，加剧机关人浮于事的现象。 在记者的随机采访中，不少“转非”干部认为自己仍年富力强，希望能再继续承担一部分工作。其他干部针对“转非”领导干部人浮于事的状况，也普遍抱有不平衡的心理，认为“转非”领导干部可为他们分担更多的工作压力。 “大多‘转非’干部是单位的老领导，不但资历深，而且架子也很大。”北京市某局一位负责人向记者抱怨，“正因如此，对‘转非’领导干部不太好管理，有的‘转非’领导干部失落感很强，对工作丧失热情，有时‘三天打鱼两天晒网’，单位也只好睁只眼闭只眼，不好太多过问。” 多位受访的机关干部坦言，相当一部分“转非”领导干部，虽工作经验丰富，业务技能娴熟，“转非”后却派不上用场，造成人才浪费。 据反映，“转非”也使一些能力强、经验丰富的领导干部过早退出领导班子，而一些年轻干部刚进入领导班子，工作经验不足，一时难适应工作需要，削弱了领导班子的整体力量。 <h3>折射“官本位”意识</h3> 有受访专家认为，“转非”还是一种“官本位”的制度设计思路，即借机让他们流连于官场，享受官员福利和待遇，保持一种心理平衡。这种“转非”折射出“官本位”意识在社会生活中，仍有较深影响。 “一些地方没有把发挥‘转非’领导干部的作用视为必要，从而作出合理的工作安排，导致大量‘转非’领导干部享受着高待遇，却没做与待遇相称的工作。”国家行政学院龚维斌教授认为，“社会上对‘转非’领导干部仍存偏见，认为‘转非’领导干部光拿工资不做事，这使一些想做事的‘转非’领导干部心存顾虑。” 当然，“转非”领导干部本身也存在不少思想上的问题，特别是一些“实转虚”的领导失落感强，在工作中降低了标准，难以接受新的岗位和工作现实。 记者调查发现，在收入、医疗、车辆等方面，“转非”领导干部基本能得到保障，但政治待遇却往往被忽视，比如该参加的会议不通知，该传达的文件不传达，常常被闲置一边，不管不问不安排。 “因为在一些政治待遇上得不到落实，很多‘转非’领导干部从心理上有一种被排斥的感觉，特别是一些较高级别的领导，对政治待遇更加敏感、更加看重。”中国社科院尹韵公研究员认为，“其深层原因是党内及社会生活中，仍存在根深蒂固的‘官本位’意识。” “让这么多的官员，闲着却能坐享社会财富，其成因肯定不在个人，而是体制使然。”南开大学博士生导师齐善鸿教授告诉记者，“无论从社会和谐还是公正合理的角度看，都说不过去。” “绝大多数‘转非’领导干部，从年龄、经验、身体、精力各方面来说，都足以承担相当的工作责任。”李成言认为，“‘转非’出现的人才浪费现象，不管从社会财富创造的角度，还是从福利分配来看，都是一种新生的不公平。” <h3>亟待引入竞争机制</h3> 多位受访者都认为，我国对转任非领导职务的领导干部的管理，应出台具体的管理措施，并引入科学有效的竞争机制。 “实施领导干部改任非领导职务制度本身是有必要的，但由于不同程度地陷入‘官本位’及‘照顾至上’的误区，以至‘转非’成泛滥之势。”尹韵公认为，“要解决当前领导干部‘转非’中出现的问题，不仅要着力于制度改革，更要对‘官本位’意识及特权思想进行清理和批判，特别要改变‘领导干部能上不能下’的用人观念。” “要从本单位的工作实际出发，明确‘转非’领导干部发挥作用的有效途径。”在龚维斌看来，“对‘转非’领导干部，单位和组织应按照有关政策规定，落实相应政治待遇。要引导转入非领导职务的领导干部正确对待职务的变动，使其能一如既往地以高标准要求和完善自己。进一步消除社会上对‘转非’领导干部的‘职务歧视’，提高社会认可度。” “根据分类管理原则，健全管理机制，合理开发和优化配置‘转非’领导干部资源，通过完善配套措施，纳入正常干部管理体制。”李成言认为，“对非领导职务设置情况进行清理，确定职务及职数，严格掌握非领导职务的职数限制和任职条件，对突破职数限制的，要通过竞争上岗、提前退休等方式逐步消化解决，以保证非领导职务设置的质量。” “组织部门和相关单位应为其提供工作岗位、安排工作任务，并根据不同非领导职务的岗位特点设置科学的目标考核体系。”齐善鸿建议道，“可组织‘转非’领导干部围绕本单位日常工作、重点工作和重大课题，开展专题性和综合性调查研究，充分发挥‘转非’领导干部经验较丰富、善于处理复杂问题的优势，安排他们协助班子成员分管某项工作、牵头处理某些棘手事务或参与信访处理等工作。” 在受访专家看来，“转非”既要达到精简人员、培养年轻干部的目的，又要避免出现人浮于事的现象，就须从主观上和客观上更新“官念”。而彻底打破待遇终身制，才是最终的治本之策。 第二篇 民主平等——人类共同的普世价值 第三十三章 罢免撤换制度成党内民主“难中之难” 党内罢免或撤换制度试点，表明用权力来监督制约权力的做法，在党内已得到一定程度的认可。 “要求罢免或撤换不称职干部”是党员的一项基本权利，并在《中国共产党章程》中有明确规定。其所要求的目标，是在党内实现充分的民主。 但是，长期以来，这一原则规定由于没形成具体制度付诸实施，以致有些党员在行使这项权利时，因缺乏制度保障，不同程度地遭到打击报复。因此，将原则规定上升到制度层面，已迫在眉睫。 2004年2月17日，中央下发《中国共产党党内监督条例（试行）》，首次写入了“罢免或撤换要求及处理”等法治概念，并作了相应规定。同时，把党员的这项权利列为党内十项监督制度之一。 该条例规定，党的地方各级委员会委员，有权向上级党组织提出要求罢免或撤换所在委员会和同级纪委中不称职的委员、常委；党的地方各级纪律检查委员会委员，有权向上级党组织提出要求罢免或撤换所在委员会不称职的委员、常委。 这表明，中央已从各级地方委员会和纪律检查委员会这个层面，率先启动党内罢免或撤换制度。 “在我国目前自上而下的权力体系中，要实施这种自下而上的监督机制，无疑会面临着极大的挑战。”国家行政学院科研部主任许耀桐教授接受记者采访时说。 自2005年起，杭州、深圳、沈阳等多个地方开始进行党内罢免或撤换制度的试点，探索建立罢免和撤换要求及处理的制度规范、运行机制和保障体制。这项工作至今的进展状况如何？记者为此展开了采访调查。 <h3>一项尚未实现的“基本权利”</h3> 毫无疑问，对党员的罢免或撤换权利作出规定，是保障党员的民主权利，也为党员监督制约领导干部提供了法规性的保障。 早在1980年2月29日，党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》就首次作出了规定：“对于犯了严重错误拒不改正或不称职的干部，党员有权建议罢免或撤换。” 1982年9月6日，党的十二大又将党员的这一权利，作为党员“八项权利”之一载入党章，即党员“在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员，向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实，要求处分违法乱纪的党员，要求罢免或撤换不称职的干部”。这一规定从十二大党章到十六大党章都没有变化。 2004年9月22日颁布的《中国共产党党员权利保障条例》中，把党员的这一权利规范为“党员有权向所在党组织或者上级党组织提出罢免或者撤换不称职党员领导干部职务的要求”。这是在1995年颁布实施的《中国共产党党员权利保障条例（试行）》的基础上修订而成的。 而事实上，近年来也有不少党员通过信访的途径，用检举控告的方式，对违纪违法或不称职的干部提出罢免或撤换要求。 但从以往披露的情况来看，因这种要求往往来自党内的“草根阶层”，难以引起上级党组织的高度重视，并进行调查和处理，而因缺乏制度保障，有些举报人还遭到被检举人打击报复。 最典型的案例是，从1995年起，河北石家庄建委科级干部郭光允，不断上访，与位高权重的原省委书记程维高展开长达8年的斗争；其间他被以“投寄匿名信，诽谤省主要领导”的名义劳教两年，并被开除党籍、停发工资，甚至两次险被灭口，最终才使程维高被撤职查办。 在谈及上述案例时，中央党校政法部副教授黄小勇认为，如果党内有完善而健全的罢免或撤换机制，郭光允就不仅可以通过向上级机关检举的方式，还可以通过提出罢免或撤换不称职领导的方式，来实现监督制约的目的。 “为保障党员的罢免或撤换权利，为了监督制约各级领导干部，除建立一整套自上而下的监督制约体系外，还需要建立一整套自下而上的监督制约机制。”黄小勇指出，“罢免或撤换制度，便是其中最关键的一环。” “党内罢免或撤换制度，是一种在党内充分行使民主权利的制度。”许耀桐认为，“这一制度有助于实现和发扬党内民主，在目前现实情况下推动、实行也具有可行性。但将产生极大的反响，因为这项制度能否推行实际上是建立在下级组织包括群众，对上级组织和领导的民意测验基础与信任程度上。” 许耀桐进一步解释，如果现在上级“两委”中的某个领导，他的民意基础和信任度太低了，而他又坚决不辞职，按照这个制度的要求，他就可以被下级“两委”提出罢免或撤换。那么，这就要求民意测验的工作定期化，并且明确可以被罢免或撤换的指标，而这其中涉及相当大的工作量，也需要各级干部有充分的心理准备。 高层显然已经预见到推行党内罢免或撤换制度的难度。2007年10月26日，中央纪委向党的十七大所作的工作报告提出：“未来五年将开展地方党委委员、纪委委员提出罢免或撤换要求及处理的试点工作。” 有观察人士认为，这意味着如果这项试点工作取得新突破，中央将会在总结经验的基础上，形成一个更系统的、操作性更强的制度向全国推广，最终成为一种以全体党员为主体的党内罢免或撤换制度。 <h3>各地试点成效“秘而不宣”</h3> 据了解，自中央下发《中国共产党党内监督条例（试行）》以来，一些地方已在地方委员会和纪律检查委员会这个层面，尝试推行党内罢免或撤换制度。 2005年9月，杭州市出台了党内监督制度“10+1”配套实施办法，其中《关于罢免或撤换要求及处理的规定（试行）》就借鉴人大“罢免”经验，进行了党内领导干部罢免或撤换的尝试。 杭州市出台的《规定》中提出：“如果领导干部有不称职行为，市及各区、县（市）党委委员、纪委委员，有权向上级党组织提出，要求罢免和撤换其所在委员会中不称职的委员、常委。” 这一规定强调，领导干部有“思想政治素质方面存在突出问题的；组织领导能力差，明显不能胜任现职的”等10种情形之一的，即可认定为不称职。 规定指出：“委员书面提出罢免或撤换要求后，有关党组织将安排专人进行调查核实；根据调查核实的情况，有关党组织经过集体研究后，作出是否予以罢免或撤换的决定；在作出决定前，必须听取被要求罢免或撤换的委员、常委本人说明情况和申辩。” 同时，这一规定还提出：“提起罢免决定的，交由该委员、常委所在的全委会进行审议，并进行无记名投票表决。表决时，必须有2/3以上的委员到会方为有效，超过应到会委员半数同意方为通过。” 2005年9月，深圳市出台的《中共深圳市委实施〈中国共产党党内监督条例（试行）〉试行办法》也明确规定：“党员认为党员领导干部不称职的，可以书面形式署真实姓名向其所在单位党组织或上一级党组织提出有事实依据的罢免或撤换要求。” 该文件还指出：“党员向党组织提出罢免或撤换党员领导干部要求应当严肃慎重。党组织对党员没有列举具体事例，不负责任地提出罢免或撤换要求的，应给予批评教育；对捏造事实陷害他人的，应依纪依法追究责任。” 2008年11月19日，中共沈阳市委在关于贯彻落实《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》的实施意见中也提出：“试行地方党委委员、纪委委员提出罢免或撤换要求处理办法。” “从各地情况来看，都不同程度地在《中国共产党党内监督条例（试行）》的基本框架下，进一步充实和完善了实施细则。”北京大学政府管理学院李成言接受记者采访时分析认为，“党内罢免或撤换制度，如果试点取得突破，必然会有力地促进我国执政党的党内民主建设。” 但记者致电或实地采访时却发现，各地对实施党内罢免或撤换制度的进展和成效，始终保持着出人意料的“低调”。比如，杭州市委纪委研究室相关负责人表示：“不清楚进展情况。”而沈阳市纪委相关领导也不接受采访，并表示“需要中纪委发函，才接受记者采访”。 “在我国自上而下的权力体系下，如果没有相应的配套改革，罢免或撤换这种自下而上的监督机制，最终只能走向空洞化，流于形式。”深圳市委一位不愿意透露姓名的干部对记者坦言。 据多位知情人士透露，这项中央纪委的试点工作在各地开展得并非顺利。由于多数地方缺少付诸实施的具体程序和机制，以及缺乏基本的保障制度，致使这项制度在落实和执行中成为党内民主的“难中之难”。 <h3>成为党内民主“难中之难”</h3> 2002年11月14日，党的十六大报告第一次明确指出，“党内民主是党的生命”，并且强调，发展社会主义民主，党内民主必须先行。 “党内民主包括民主选举和民主罢免两个重要环节。”黄小勇认为，“长期以来，公众对党内民主的理解，普遍存在一定的片面性，即忽视了民主罢免，而比较重视和强调民主选举。选举权和罢免权是民主权利不可或缺的要素。” “建立党内罢免或撤换制度，是为了弥补现有的自上而下监督制约方式的不足，并非是让其取代已有的党内纪律处分或组织处理方式。”李成言说，“作为党内民主不可分割的重要组成部分，‘罢免或撤换’制度与现有的党内撤职、免职、调整工作岗位等制度有很大区别。” “主要区别体现在监督主体的不同。”李成言解释，“‘罢免或撤换’是自下而上的监督制约行为，即由地方党委委员、地方纪委委员向上级党组织提出罢免或撤换不称职干部的要求。后者是一种自上而下的监督制约行为，即上级或同级党组织对犯错误或不称职的干部作出的纪律处分或组织处理。” “在现实中，罢免或撤换制度执行难度极大。”李成言指出，“这项自下而上的监督制度，涉及党内选举、干部考核评价、党内权力结构的设置与运行等一系列基础性和配套性乃至关键性的工作。” “很多地方试行的罢免或撤换制度，由于细则没有规定清楚，导致执行难度加大。”许耀桐认为，具体来看难点有三。首先，什么才算不称职？是一般的不称职，还是严重的不称职？如果是严重不称职，那么，应到了什么程度才能被提出罢免或撤换？这本身是很复杂的一件事，更多的是需要下级“两委”对上级“两委”，依据其实际工作情况作出正确的判定。 其次，谁来受理和仲裁该不该罢免或撤换？是上级党委或纪委，还是上级的党代会，还是党的专门的某个机构？进行这样的罢免或撤换要走怎样的程序、步骤？ 最后，被罢免或撤换的“两委”委员如果不服，是否允许其进行申诉？“诸如此类的情况很多，现在都还不明确。” 从更深层次来看，许耀桐还特别指出，罢免或撤换制度实施的最大难点，是党的代表大会尚未实行常任制。“罢免或撤换制度是民主选举制度的重要构成，官员是按什么程序选任，就必须通过同样的程序来罢免其职务。” “按照上述原则要求，在党的代表大会尚未实行常任制的情况下，对各级党的代表大会所选举产生的委员会委员，就很难实行严格意义上的罢免，这也给党内罢免制度的实施带来难度。”许耀桐说。 在多位受访专家看来，目前还存在不少其他制约这项制度推行的因素。比如，对地方党委委员、纪委委员缺乏奖励机制，导致其提起罢免或撤换要求的动力不足。相反，不进行监督却有不少好处，比如好人缘，和其他委员的好关系，等等。 同样，监督要付出高昂的成本，这也使不少党员心存顾虑。比如调查了解被监督对象的问题需要花时间；如果监督要求失实，可能要受到批评或处分等。最关键的是，监督的领导级别越高，受到打击报复的可能性就会越大。 “根据相关规定，提出罢免或撤换要求，应当以书面形式署真实姓名。”北京某机关一位党委委员对记者说，“在目前‘一把手’权力缺乏约束、配套措施无法跟进的情况下，即使其不称职，以书面形式署真实姓名提出罢免或撤换要求，需要具有一定的勇气和无畏的牺牲精神。” 这位党委委员还直言：“罢免或撤换制度在各级地方委员会和纪律检查委员会这个层面难以推行，那么在全体党员中推行的话，阻力可想而知。很多人宁可采取匿名举报的方式，因为这样会少了很多风险和麻烦。” 在记者的采访过程中，多位党员干部也表达了与其类似的看法和担忧。 <h3>尚需更多配套改革跟进</h3> 不可否认，建立党内罢免或撤换制度，是党内民主制度建设的一个“大动作”，涉及党内干部选用、管理和监督等诸多方面。这一制度的真正实施，需要党内干部制度的一系列改革与之配套。 在黄小勇看来，把党内罢免或撤换制度制度化、机制化，要有改革创新的勇气和胆略，因为现行的党的代表大会制度、干部管理体制等诸多方面，仍存在着与建立这项民主制度的要求不相适应之处。 “党内罢免或撤换制度，在各级地方委员会和纪律检查委员会试点，其意义非常深远。”黄小勇说，“这可为将来过渡到以党的代表大会代表为主体，甚至以全体党员为主体的党内罢免或撤换制度探索经验、创造条件。” “当然，实施党内罢免或撤换制度会遇到各种困难和问题。”黄小勇指出，“但这不能再作为延缓的理由，而应以实施党内罢免或撤换制度为动力，加快有关方面改革，进而为这项制度顺利实施创造条件。” “党内罢免或撤换制度的实施，要贯彻党员本位的原则，千方百计地调动全体党员的积极性，使全体党员都能参与。”李成言认为，“不能把参与人员的范围仅仅限定在‘两委’委员，而更应尊重党员主体地位的原则。”在他看来，如果把广大党员拒之于外，就会严重削弱这项监督制度的有效性。“因为广大党员与‘两委’委员相比，必然是贯彻实施这项监督制度的主体力量。” 针对目前存在的问题，李成言建议加快两方面的配套建设。“一方面要建立对普通党员权利的保护体系。比如，如何避免举报者遭到报复，如何对举报及罢免线索核实查处不受干扰等。另一方面要积极探索和推行党代会常任制。因为只有代表大会的权力行使日常化、制度化，罢免或撤换制度才有基础。” “可以改进党代会闭会期党的委员会委员、常委的决定方式。”许耀桐建议，“上级党组织委任下级党的委员会委员、常委，可以考虑不采取直接任命的方式，而采取上级党组织提名，下级党的代表会和委员会表决的方式。” 清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心主任、北京市纪检监察学会副会长任建明教授接受记者采访时说，党内罢免或撤换制度的实施，应给监督主体以必要的激励。“有效的激励是监督责任，特别是失职必究的规定。任何一个地方党委或纪委，如果其中任何一个委员当期或后来被查出‘不称职’、有违纪或违法行为，同期任职的所有委员都应承担一定责任。这些责任的规定要具体、可操作。” “有效的激励还要有必要的奖励。比如，可以在党内制度中规定，敢于监督或将成为职务晋升、获得表彰或加薪的重要因素等。”任建明说。 多位受访专家认为，建立健全和完善的党内罢免或撤换制度，是加强党内民主的重要内容，也是促进党风廉洁建设的重要措施，值得期待。同时，也应清醒地认识到，这项工作不但有紧迫性，而且极具创新性和挑战性。 第三篇 政策法治——自由与秩序的动态平衡 第三十四章 贪官“立功”的灰色地带 人的个体彰显为自由，人的社会性呈现为秩序，法治的实质就是自由与秩序的动态平衡。 “立功”法律规范的指引和评价功能，如果被落马贪官不正当利用，就有违“立功从宽”制度之本意。 2010年9月12日，公安部证实，中国足协原副主席谢亚龙、中国足协裁判委员会原主任李冬生、国家足球队原领队蔚少辉被警方立案侦查。有媒体报道称，上述三人涉案的一个重要线索，来自此前已被立案的南勇、杨一民等人的主动交代。 法律人士向记者指出，如经查实，南勇、杨一民等人的举报，可属于重大立功表现，有助于减轻自身的刑罚。 设置立功制度，本意在于激励犯罪分子改过自新，提高司法机关办案效率。同时，也为瓦解犯罪势力，以减少犯罪对社会造成的危害。在以往司法实践中，确实发挥了不少作用。 但是，近年来有些“落马”贪官为减轻惩罚，也想方设法利用各类手段“立功”，以致出现了帮助立功、串通立功、虚假立功、买卖立功等异化立功情形，严重误导了审判结果。 “对于贪官的立功认定，应当严格加以甄别。”中国政法大学刑事诉讼法教授洪道德接受记者采访时认为，“立功”法律规范的指引和评价功能，如果被“落马”贪官不正当利用，就有违“立功从宽”制度之本意。 <h3>神秘的“立功表现”</h3> 据我国《刑法》第六十八条规定，犯罪分子有揭发他人犯罪行为，查证属实的，或者提供重要线索，从而得以侦破其他案件等立功表现的，可以从轻或者减轻处罚；有重大立功表现的，可以减轻或者免除处罚。犯罪后自首又有重大立功表现的，应当减轻或者免除处罚。 现实中，也屡见贪官因有“立功表现”或“重大立功表现”而被减轻处罚。但由于具体立功内容鲜为外界所知，也就显得格外神秘。 2009年7月15日，北京市第二中级人民法院对中国石油化工股份有限公司原董事长陈同海一审判处死缓。据称，陈同海受贿近2亿元能够免死，除退还全部赃款外，还有“立功表现”。随后有关部门进行解释说明，但仅公布了适用于立功表现的法律条款，并没有公布立功的具体细节。 2007年11月22日，北京市第一中级人民法院认定海淀区原副区长星志国受贿和隐瞒境外存款两项罪名成立，一审判处星志国12年有期徒刑。法院认定，在羁押期间，星志国曾检举揭发另外一起重大的受贿案件，属于重大立功表现，并据此获得从轻处罚。但判决书并未明确记载其检举了哪起犯罪。 更早一些，2005年7月28日，黑龙江省绥化市原市委书记马德卖官受贿案在北京市第二中级人民法院宣判，一审判处马德死缓。法院认定，马德检举揭发了他人涉嫌受贿的线索，已经查证属实，有立功表现。这些立功细节，外界至今无从得知。 从公开披露的情况来看，因有“立功表现”或“重大立功表现”而被减轻处罚的贪官不在个别。比如，国家药监局药品注册司原司长曹文庄、国家外汇管理局管理检查司原司长许满、河南省交通厅原厅长石发亮、湖南省湘西自治州原州长杜崇烟、海南省文昌市原市委书记谢明中，等等。 对此，洪道德认为，立功制度的设立，本意在发动整个社会力量，包括犯罪嫌疑人的力量，帮助司法机关及时侦破未掌握情况的犯罪案件，在一定程度上降低司法成本，增加刑法的威慑力。 “由于判决书里不写清楚具体情况，透明度不高，缺少有效的监督，一项好的制度，也可能因有暗箱操作空间而走向反面。”洪道德说。 <h3>假立功成“救命稻草”</h3> 据多位司法界人士透露，对贪官立功表现的认定，在一些地方并不严格，有的是办案部门出具一份证明材料，加盖主管机关印章后就得到认可，而作为贪官立功的证据，甚至不过问立功线索的来源渠道。 不少贪官因此把假立功当成了“救命稻草”。 陕西省靖边县林业局原局长高玉川贪污8万元，靖边县公安局为其提供了“重大立功表现”证明。2007年9月，横山县法院据此一审对高玉川免予刑事处罚的判决。后查明，高玉川“重大立功表现”证明为虚假材料，而涉及该案的15名执法干部，也被给予不同程度党纪、政纪处分。 一些贪官还买通办案人员为自己提供立功线索，“真线索，假立功”。2008年5月，浙江省松阳县检察院依法对丽水市中等专业学校总务处副主任谢寿良以贪污罪立案侦查。考虑到谢寿良系投案自首，认罪态度较好，检察机关决定对他取保候审。期间，经私下交易，负责监管谢寿良的松阳县西屏镇派出所原所长方建军为谢寿良提供立功线索，并为其出具了检举立功情况说明。法院据此认定谢寿良有立功表现，依法减轻处罚，判处谢寿良有期徒刑三年，缓刑三年。事发，方建军获刑一年零三个月。 近几年，贪官假立功事件层出不穷，有些是在造假过程中被发现，有些是事后暴露，但最终被揭发，都具有极大的偶然性。 据了解，我国刑法第六十八条关于立功问题的规定，并没有根据犯罪分子的具体身份进行区分。实际上，与其他一般罪犯相比，由于贪官原先掌握丰富的“资源”，也有更多“立功机会”。 针对这种情况，北京大学政府管理学院教授李成言认为，从目前情况来看，贪官的“立功机会”，不少是从非法渠道获得，这不但无法体现贪官的悔罪诚意，而且也容易导致立功制度在实际运作中出现不公现象。 而事实是，近几年来，一方面贪污腐败日益蔓延，贪污受贿的数额不断被刷新，甚至“亿元大贪官”频出。但另一方面，不少受贿数额特别巨大的贪官，又因具有“检举他人”等立功表现，往往给人得以从轻发落的印象。 <h3>问题出在执行环节上</h3> 据知情人透露，贪官要通过假立功达到减轻处罚的目的，其实并非贪官一人能够完成，这需要许多人密切配合，整个运作程序极其隐蔽。 洪道德介绍，贪官提供立功的线索，自己掌握的并不多，而多数却是亲属、朋友打听或其他案外人员在外围活动获取。一般来说，贪官假立功分4个步骤：一是通过关系获取或购买犯罪线索；二是由贪官家属通过关系，把信息传递给在押贪官，让其举报；三是有关部门出具证明，加盖主管机关印章后就得到认可；四是法院根据立功证明，给贪官以轻判。 “获取信息非常关键，这决定贪官被轻判的程度。”北京一位不愿意透露姓名的检察官告诉记者，“在买卖立功方面，社会上已形成了一个相当隐秘的市场，就是一方将掌握的犯罪事实或犯罪线索出卖给贪官。” 据了解，贪官假立功问题，已引起司法高层关注。2009年3月12日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于办理职务犯罪案件认定自首、立功等量刑情节若干问题的意见》（以下简称《意见》），对自首、立功等量刑情节明确其成立条件，严格其认定程序，规范其在量刑中的作用。 《意见》指出：“立功必须是犯罪分子本人实施的行为。为使犯罪分子得到从轻处理，犯罪分子的亲友直接向有关机关揭发他人犯罪行为，提供侦破其他案件的重要线索，或者协助司法机关抓捕其他犯罪嫌疑人的，不应当认定为犯罪分子的立功表现。” 此外，《意见》还对立功的认定程序、据以立功的材料的来源要求、重大立功中无期徒刑以上刑罚的理解以及立功情节的运用原则等提出了相应的处理意见。 在洪道德看来，《意见》已明确把以前贪官假立功路径堵死，但在《意见》出台后，各地贪官假立功事件还时有发生。“执法环节出了问题。特别在对贪官提供的犯罪线索来源是否合法方面，有些地方审查并不严格。所以有些贪官的举报线索虽然属实，来源却是非法的。” 洪道德认为，尽管《意见》已对贪官立功条件有明确的要求和限制，但由于公安、检察院、法院之间缺乏有效的约束和监督机制，而且对每条规定中的“断点”，并没做到科学衔接，这给贪官提供了可乘之机。 正因为如此，在透明度不高、司法机构缺乏有效监督的情况下，贪官假立功现象难免发生，甚至有些地方，个别公安机关还把贪官“立功”材料直接送给审判机关，检察官发现和识破贪官假立功并非易事。 <h3>关键还在权力监督</h3> 在多位受访的专业人士看来，立功制度符合惩罚与教育相结合的原则，客观上提高了案件侦破的效率，总体上是一项积极的制度。 但是，一项好的制度要发挥其效用，应更多在执行环节予以监督。北京重光律师事务所陈杰律师向记者表示，贪官立功的认定，应严格依据《刑事诉讼法》及两高《意见》，查实立功举报来源，查证举报对象是否构成犯罪行为及量刑情况，从侦查、公诉、审判程序中都应该认真审查，认定立功的相关证据应在案入卷。 陈杰认为，2009年实施的司法解释在具体执行中需关注两点：第一，强调立功应是被告人本人的行为，防止他人举报线索、侦查机关已经掌握的犯罪线索被“巧妙”地挪作被告人的立功行为；第二，强调符合认定立功要素的相关证据应在案，经过公诉、审判机关的严格审查。 此外，我国现行刑事诉讼制度中，量刑程序比较模糊。陈杰建议，通过量刑规范改革，应在审判量刑阶段对立功情节作出公开认定，让发现假立功不再偶然。 李成言认为，贪官立功表现应尽量阳光化，尤其要制定出规范证明立功材料的证据标准，改变仅以单一证明材料认定立功的状况。同时，对侦查、起诉和审判阶段如何审查判断立功线索材料，也应有相应详细的规定，发现疑点及时查清，堵死为贪官开脱的门道。 “在检察院的起诉书和法院的判决书里，应尽可能地对贪官‘立功表现’作准确详细的描述，并像提供犯罪证据一样提交严格的事实证据。”上海财经大学法治研究中心副主任麻国安博士接受记者采访时表示，如果有些贪官的“立功表现”确实不适宜于在判决书中详细写明，也应在一定层面上公开，或规定一个向社会公开有关详情的具体时间，以确保公众知情。 麻国安说，要杜绝贪官假立功，除将立功标准不断规范外，更关键的是，要加大对参与刑事诉讼活动的公安、检察院、法院等主体的执法监督力度，使他们不致于在任何一个环节，为贪官立功造假，助纣为虐。 洪道德表示，个别涉及国家安全，或还要利用这些线索进一步破案而不宜向社会公开的，“尤其要在司法机关这个层面做到透明，以达到有效的相互监督和制约作用”。 但受访专家更强调，反腐不能步入依赖贪官“立功”的误区，最需要做的是建立一整套国家公务员监督检举制度，主动出击，防患于未然。惟此，公职人员才会有所畏惧，才不会“前腐后继”，反腐才能向纵深推进。 第三篇 政策法治——自由与秩序的动态平衡 第三十五章 中介组织“灰色生存” 中介组织容易成为交易双方共同寻租的对象。在当前反腐斗争中，对中介组织进行严格监管，已成为一项不可回避的紧迫任务。 2009年6月9日至10日，全国各省（区、市）纪检监察机关、13个中央国家机关部委纪检组（纪委）监察局和有关业务司局负责人齐聚厦门，共商中介组织腐败防治对策。 据了解，在这次国家预防腐败局和国务院纠风办召开的全国中介组织防治腐败座谈会上，福建省、湖北省、广东省、重庆市、司法部、财政部、工商总局等7省市（部门）介绍了开展中介组织防治腐败的做法。 中央纪委常委、监察部副部长、国家预防腐败局副局长、国务院纠风办副主任屈万祥在会上指出：“近年来，各地区各部门对促进市场中介组织规范发展进行了积极探索，但制约市场中介组织健康发展的一些深层次问题依然存在，亟待解决。” 有外界人士预测，尽管这次会议显得非常低调，但却是在我国中介组织腐败现象日益严重的背景下召开的，这意味着一场针对中介组织的规范整顿，正在高层酝酿中。 近年来，随着我国市场经济改革的不断深入，中介组织承担着越来越多由政府部门下移的服务、沟通、公正、监督等社会职能，在现代社会中发挥着非常重要的作用。 记者调查发现，在我国中介组织迅速发展的同时，其参与和引发寻租腐败的案件也呈剧增趋势。特别在有些重大腐败案件中，中介组织直接参与行贿、洗钱、侵吞国有资产等违法犯罪行为，严重损害了其在社会上的形象和公信力。 多位受访专家认为，中介组织有条件直接与政府和企业打交道，很容易成为交易双方共同寻租的对象。在当前我国反腐斗争严峻的形势下，对中介组织进行更加严格的监管，已经成为一项不可回避的紧迫任务。 <h3>复杂的“前世今生”</h3> 所谓中介组织，是指按照一定的法律、法规、规章或受政府的委托成立，在经济社会活动中发挥服务、沟通、鉴定、公证等功能，实施社会性、技术性、执行性、服务性行为的机构或社会组织。 近年来，我国中介组织发展迅速，范围涉及会计审计、评估监理、法律服务、房地产中介、技术咨询等数十个领域。据《2008年民政事业发展统计公报》显示，截至2008年底，登记注册的社会组织总量接近40万个，其中社会团体22万个，比上年同期增长6.3%；民办非企业单位17.8万个，比上年同期增长3.5%；基金会1390个，比上年同期增加21个。 据了解，我国中介组织大概分为4类：第一类是各种行业协会、商会等行业组织；第二类是半官方性质的中介组织，如中国国际贸易促进会；第三类是用特定的专业知识为社会提供专业性服务或监管经济活动的中介组织，如律师事务所、审计事务所、工程咨询公司等；第四类是劳务公司、期货经纪公司等专门从事经纪业务的经营性企业和公司。 “我国中介组织，多数是社会转型过程中政府职能转化、权力下移的产物。”北京大学经济学院博士生导师李绍荣教授接受记者采访时表示，“这些中介组织在企业、政府、市场之间，行使着服务、沟通、公正、监督职能，是保证现代市场经济能够运转的支持系统。中介组织的存在，有利于为交易双方提供完善、周到的服务，以便降低交易成本。” 从记者调查的情况看，目前我国中介组织发展还不成熟，成分也颇为庞杂，甚至有些还与政府有着千丝万缕的关系。尽管机构改革要求中介组织与行政机关脱钩，但我国中介组织中“两块牌子，一套人马”的现象仍然普遍。 “有些中介组织的负责人，本身就是退休政府官员担任或现任政府官员兼任。”中国社会科学院尹韵公研究员对记者指出，“这些官员与中介组织有道不清说不明的利益纠葛，甚至有些政府官员在退休前，利用手中掌握的权力，为中介组织谋利，退休后再到该中介组织合法任职。” 有些中介组织甚至成为主管部门进行人事改革，安置分流人员的场所，实际成了政府与企业、市场、社会之间增加的一个管理层次，成为政府精简机构的“缓冲区”。 受访专家认为，我国有些中介组织之所以能够生存下来，不是因为具备真正的市场竞争能力，而是因为与主管部门有特殊关系。因此，这些中介组织很容易从主管部门获得必要的生存资源。反过来，中介组织也容易成为主管部门的权力延伸带。 <h3>官员腐败的“灰色通道”</h3> 记者调查发现，中介组织是宏观调控与市场调节相结合中不可缺少的环节，公正、诚信是其立足之本。但是，在我国查处的一些大案要案贿赂腐败链条中，中介组织的身影却显得越来越活跃。 “在查处公款出国（境）旅游腐败案时，发现一些中介组织在这方面起了推波助澜的作用。”2009年5月7日，国家预防腐败局办公室负责人这样告诉记者。 据介绍，在以往查处的公款出国（境）旅游腐案中，有不少中介组织参与其中，他们不但伪造邀请函高价卖给组团单位，还帮助组团单位编造境外公务活动日程，骗取批准，而实际上大多安排的是旅游项目。 近年来，中介组织直接参与的腐败大案要案不胜枚举。2009年2月27日，重庆市规划局原局长蒋勇被重庆市第一中级人民法院判处死缓。经法院认定，蒋勇通过情人唐薇开的中介公司，共同收受数家房地产开发商给予的人民币共计1615万余元，另外蒋勇单独受贿181万多元。 2006年，厦门市五缘湾景区拆迁改造工程完成后，审计部门审计拆迁资金使用情况时，发现项目存在高套标准、多支付补偿款问题。调查人员发现，项目中一条排污沟被厦门至业评估有限公司评估达1300万元。而经公安部门委托另一家评估组织重新评估仅为286万元。 根据揭露的案例，中介组织参与的腐败行为，除涉及行贿、洗钱、参与侵吞国有资产、损害股东和消费者权益之外，有些中介组织还抱着“收人钱财，给人方便”的态度，干着唯利是图的造假勾当，范围涉及重大工程投资建设、国有企业改制、土地转让评估、贷款抵押资产评估、公司上市及年度财务审计、政府采购等诸多领域。 据记者调查，在土地评估时，有些中介组织协助腐败官员和不法商人搞暗箱操作。同一块土地，评估价值翻手为云覆手为雨，背后自然是见不得人的权钱交易。有些中介组织还提供虚假材料证明，满足客户不合理或是不合法的需求。比如会计师事务所帮助企业做假账，提供虚假审计意见，甚至协助不够条件的企业包装上市，帮助上市企业和证券公司“圈钱”。 “在建设工程招标和政府采购中，一些供应商、承包商与采购单位、监管机构人员及招标采购代理机构恶意串通、互相勾结，通过操纵招投标搞腐败交易。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受记者采访时指出，“在我国国有企业改制过程中，有些中介组织将国有资产由高评低，帮助个别党政官员、原企业负责人蚕食鲸吞国有、集体财产。” “有些中介组织为法官办人情案、关系案提供虚假鉴证，进行技术协助。”北京一家评估机构的工作人员向记者透露，“一些评估、鉴定、拍卖机构，还与律师、法官内外勾结，在打官司中大肆弄虚作假。” 多位受访专家认为，中介组织腐败与党政机关官员腐败行为相比，前者具有更大的欺骗性和危害性。因为，在中介组织腐败过程中，几乎找不到程序违规，它可以用程序上“合法”的外衣，来掩盖肮脏的交易。 “在市场经济条件下，中介组织是沟通政府和企业的桥梁。”李绍荣认为，“由于中介组织的介入，使得行贿受贿双方在不见面的情况下完成权钱交易，使腐败行为增加了隐蔽性。大量案件表明，如果没有这些中介参与其中，很多腐败行为根本不可能得逞。” “由于个别中介组织的违法行为使中介、行业协会失去了其本有的客观、公正。”南开大学博士生导师齐善鸿教授对记者表示，“中介组织的腐败行为，不但腐蚀了大量政府官员，而且他们出具的虚假证明文件，还影响政府的决策水平和决策质量，甚至导致政府部门决策失误，直接引发国有资产流失、安全生产隐患、豆腐渣工程等问题的发生。” <h3>利益冲突不能自持</h3> 在有关专家看来，中介组织腐败与从业人员的素质和行业自律有关，但问题症结在于中介组织从一开始对政府部门就有较强的依附性，存在政府职能转变不到位、法律规范不健全、监管部门监管缺失等深层次原因。 据记者了解，我国一些中介组织的人事任免权和主要资金来源，还由政府控制，甚至有些公共部门还掌握着中介组织业务的指定权。这样的中介组织，只能在权力和市场的夹缝中尴尬生存。 “我国中介组织还不是完全独立的市场主体。”中南财经政法大学社会发展研究中心主任乔新生教授认为，“中介组织虽然打着市场主体的幌子，从事委托经营，但它们从来都没有脱离与行政权力的关系。因此它们参与利益分配，成为权力腐败的操盘手，丝毫不让人感到稀奇。” 而中介组织法律规范不健全，是中介腐败的重要原因。“我国还没有统一的、完备的中介组织法。”北京中盛律师事务所杜立元律师接受记者采访时坦言，“我国现行的与中介组织有关的法律、法规比较分散，没有形成完整的体系，散见于公证法、律师法、社会团体登记管理条例等各种规范性文件中。因为法律不健全、监管不力和自律的缺失，导致中介组织参与腐败的成本低、风险小、收益高，从而自我放纵不可自拔。” “虽然我国刑法中有涉及中介组织犯罪的内容，但刑事处罚规定过于粗略，操作性不强，弱化了对此类犯罪的打击力度。”北京市检察院一位检察官认为，“由于中介组织具有专业技能优势、业务权威性和合法身份，加之此类犯罪表面看来没有暴力行为和危险状态等原因，发现和侦破此类案件的难度较大，也使不少违法中介组织逃避了打击。” 我国对中介组织违规违法惩治不力，在很大程度上也放纵了中介组织腐败。有受访专家指出，中国证监会对帮助上市企业搞欺诈的会计师事务所的处罚，仅限于警告、没收非法所得、罚款和撤销直接责任人的执业资格，最严厉的也不过是吊销许可证，根本起不到震慑腐败的作用。 <h3>规范中介迫在眉睫</h3> 多位受访专家认为，中介组织的发展，关系到我国市场经济秩序的规范化和市场经济体制的完善化进程。因此，要高度重视中介组织发展中存在的问题和隐患，积极采取有效措施加以解决，确保中介组织健康发展。 实际上，我国中介组织的腐败问题，已引起中央的重视。在2008年1月召开的中纪委十七届二次全会上，中共中央政治局常委、中央纪委书记贺国强指出，要“规范行业协会、市场中介组织的服务和收费行为”。2008年4月2日，国务院办公厅发布《关于2008年纠风工作实施意见》指出：“加强规范管理，认真解决公共服务行业、行业协会和市场中介组织侵害群众和企业利益问题。” “要治理中介组织的腐败，最关键的是，要在严格约束行政权力的大前提下，对中介组织进行产权改革，改变其对行政的依附关系。只有这样，才能让中介组织真正参与到市场竞争中，为市场经济服务，为整个社会服务。”尹韵公表示。 “应对我国中介组织的生存和发展状况进行认真研究，实行分类管理，规范管理。”国家行政学院龚维斌教授对记者表示，“我国目前的中介组织既有营利性的，也有非营利性的。营利性的中介组织更多地属于企业组织，具有市场化特征，应在工商部门登记，接受其监管和服务；非营利性的更多具有NGO（非政府组织）的性质，应接受社团组织管理机构的监管和服务。要完善对于包括中介组织在内的社会组织的立法，健全中介组织的内部运行机制，加快政府职能转变和机构改革，实行政企分开、政事分开，加强和改进政府对中介组织的管理和服务，加大社会对中介组织的监督力度。” “规范中介组织应从立法、监管、行业自律三个方面着手。”杜立元建议，“首先，应当对中介组织的相关法律法规进行完善，抓紧出台《社会中介组织法》《民间组织法》《行业协会法》等专门法律、法规及其实施细则；其次，对中介组织的违规腐败行为形成强有力的行政监管机制，必要时可协调工商、财政、审计、监察、金融、反贪污、反洗钱等部门联合执法；第三，应建立健全中介组织行业自律制度，完善职业道德准则和惩戒措施，推动行业诚信建设，规范从业人员的行为，树立行业荣誉感，充分发挥中介组织自我管理、自我约束的主动性和积极性，这才是重中之重。” 据了解，发达国家一般对中介组织均有严格的法律法规。比如，美国自1917年就相继颁布了一般代理法规、契约法规、执照法、专业理论法则等法律法规，对房地产中介组织进行约束，其中房地产执照法最严，作用最大。这些法规成了美国房地产中介业长期健康发展的基础。德国通过宪法、协会法等各种法律法规约束行业协会的行为。 “对中介组织腐败要加大打击力度，根据社会中介组织欺诈、违规和腐败行为的性质和严重程度，采取行政处罚、经济赔偿和刑事追究等多种处罚措施，增大中介组织及其从业人员的违法风险和成本。”齐善鸿表示。 “为了保障中介组织的健康发展，除了加大立法层面的规范之外，还可以从政策层面加大扶持力度。”李成言建议，“应该提高中介组织的准入门槛，推进审计评估机构的体制改革，逐步建立和完善审计评估机构的民事赔偿责任、职业保险制度、合伙人财产登记制度，以提高中介组织的风险意识和法律责任意识，维护全行业的声誉。” 受访专家认为，随着经济全球化的发展，我国市场交易正趋规范，中介组织正面临着前所未有的大好机遇。那么，在法律框架下，如何公正、诚信地履行职能，才是中介组织自身求发展的题中应有之义。 第三篇 政策法治——自由与秩序的动态平衡 第三十六章 慎防干部交流制度“走形” 有必要从整肃吏治的角度出发，进一步完善干部交流制度，发挥出其应有的积极作用。 “这个职位还没坐热，下面情况还没摸清，又得交流到其他地方，无法真正安心做点事。”日前，记者一位在南方某县干部交流任期将满的朋友，显得困惑和无奈。 据介绍，我国干部交流制度，是指各级党委（党组）及其组织（人事）部门按照干部管理权限，以调任、轮换、转任、挂职等形式，对党政机关干部、企事业单位干部的工作岗位进行交流。 “实施干部交流制度的初衷，除培养、锻炼干部外，还在于防止出现任人唯亲、用人失误、考察失真、官官相护的腐败现象。”国家行政学院龚维斌教授接受记者采访时表示。 记者在调查中却了解到，近年来，干部交流制度在实施过程中产生不该有的一些负面效应，其“派生”的某些现象应引起高度重视。 <h3>交流力度在不断加强</h3> 1990年中央发布的《关于实行党和国家领导干部交流制度的规定》，对此作出了明确规定和要求。1994年，在党的十四届四中全会上，再次重申了干部交流的重要性，并从多个层面完善领导干部交流制度。 2002年7月9日，中央颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，实行领导干部回避交流制度，其中对任职回避分为事务回避、亲属回避和地区回避等三种，其中以地区回避面最广，影响也最大。 2006年8月6日，中央颁布《党政领导干部交流工作规定》，对领导干部交流规定方面又作了细化和完善，而其中的“交流、回避”，在2006年1月1日正式实施的《公务员法》中，已成为第十一章的条文内容，上升到法律的层面。 “目前，干部交流制度主要是在上下级机关之间、地区之间、地区与部门之间、党政机关之间以及沿海与内地、经济比较发达与相对落后地区之间进行交流。”南开大学博士生导师齐善鸿教授对记者介绍道。 据了解，在以往各地干部交流中，实施对象基本是县级以上地方党委、政府的领导成员，纪委、人民法院、人民检察院和党委、政府部分工作部门的主要领导成员。 有统计资料显示，党的十六大以来，中央与地方交流的省部级领导干部超过100名。从2003年到2006年底，全国共交流各级领导干部139.4万人，其中地厅级0.9万人，县处级13.5万人。 近来，各地党政领导干部交流力度还在不断加大。比如重庆市级机关启动千名处级公务员轮岗交流；浙江省嘉兴在市、县两级机关大规模“换岗”，开展了中层干部跨部门竞岗交流；湖南省株洲县启动“一般干部大交流”，等等。 “大规模干部交流，还可让干部了解地方实际情况，加强贫困地区与其他地区的联系，同时也有利于让干部不脱离群众，培养艰苦朴素的作风，便利沟通上下级之间的关系。”中国人民大学行政管理学系教授毛寿龙分析认为。 <h3>交流任职的“另一面”</h3> 一般来说，对地方经济最有影响力的县级领导，在一个地方交流任职年限大多为3年至5年，他们今后的去向与其政绩紧密关联，而其政绩的评价标准，又直接掌握在对其有任命权的上级领导和党委手里。 多位受访者认为，这种“向上负责”的利益取向，容易导致领导干部在作决策时，极少考虑地方或部门的远景发展规划和群众的长远利益；而立竿见影的政绩、短、平、快的项目则相对受到青睐。 “如果不在交流任职的地方深入地对该地进行调查研究，是绝不可能胜任主要领导的。”中国社会科学院尹韵公研究员接受记者采访时表示，“目前有些领导干部‘乱放炮’、瞎指挥的现象很普遍，以致造成一些重大的决策失误，这与干部交流制度存在的弊端不无关系。” 受访者还反映，尽管重要部门、关键岗位的干部交流，在一定程度上可以避免裙带关系网的形成，但有些干部利用交流的机会拉帮结派，为自己以后的升迁编织良好的官场关系，反而使官官相护的局面更为普及。 “这些干部异地任职，由于来路不明，社会关系不透明，当地群众和干部对其不敢监督，也无法监督，无形中也加大了干部腐败的机会。”北京大兴区的年轻公务员小王这样告诉记者。 值得警惕的是，有些干部借调整之机，通过暗箱操作，使一些亲属、亲信、朋友在交流过程中，能够不动声色地安插到如意的地方或职位上，为自己将来发展布局人际资源网络。 “领导干部交流是一个集体大动作，既有平级调动，也有明升暗降含义的区域性调动，个中微妙鲜为人知。”尹韵公认为，“为了避免被交流到自己不想去的地方和职位，有些领导干部将有调整权力者视作供奉对象，交流之前加强‘联系’，催生了‘跑官要官、买官卖官’的市场。” 从以往报道来看，不乏此类大案。比如黑龙江省绥化市原市委书记马德卖官案，河南省原漯河市委书记刘炳旺卖官案，安徽阜阳“白宫书记”张治安买官卖官案，陕西省商洛市原商州区委书记张改萍卖官案，等等，这些权钱交易不少是以“干部交流”方式来完成的。 <h3>挑战家庭稳定系数</h3> 2002年10月至2003年10月期间，龚维斌曾挂职江苏省海门市副市长一职，对干部交流情况比较熟悉。 “大多数时候，被交流的干部家属的调动与安置问题往往得不到同步解决，给夫妻生活、赡养老人、子女教育等造成不小的影响。”龚维斌坦言。 不可否认，在现实生活中，有些交流任职干部长期夫妻两地分居，双方情感交流与夫妻生活处于极端不正常的状况，不但影响夫妻感情，也为婚外情与婚外性的发生埋下伏笔；有的直接危及到家庭稳定，甚至发生刑事案件。 这是一个震惊全国的案例——原济南市人大常委会主任段义和，当年异地交流任职时住在宾馆里，把自己所住宾馆的服务员柳海平发展为情妇。后来，因为柳海平贪得无厌而关系恶化。2007年7月9日，段义和雇凶在济南闹市区引爆柳海平驾驶的汽车，将其当场炸死，由此也把自己送上“断头台”。 记者在采访中发现，不少群众对干部交流的成本问题也颇有微词。由于异地交流任职，干部要经常回家与家人团聚，很多地方解决干部探亲的交通问题，普遍做法是安排公车接送，加剧了公车私用现象。 “干部回家探亲，一般不愿意与普通人一样去挤公共交通。”在云南省某市做市长秘书的朋友告诉记者，大多时候是专职司机长途往返接送，也有些领导自己开公车来往，汽油费、过桥费、过路费等加起来，每年开支惊人。“这些费用由领导干部个人承担不太现实，自然也就公款报销了。” 也有基层群众向记者反映，有些交流任职干部周末和节假日回家同老婆孩子团聚去了，当地若有急事很难找到他们。 记者还了解到，一些干部交流任职，觉得三年或五年就走，也就不太愿意带家属。大多数交流干部，基本被安排在当地档次较高的宾馆住宿。由此产生的费用，也是公款报销。比如平均每夜的住宿费在300元上下，每人每年下来的费用也是个惊人的数字。 据报道，2009年1月6日，安徽省长丰县宾馆发生火灾，导致4名县领导1死3伤。从资料来看，死伤的4名县领导都是从外地来长丰县的交流任职干部，他们一直住宿在宾馆。 <h3>完善干部交流制度</h3> 多位受访专家和干部向记者反映，目前干部交流制度存在的漏洞，说明有必要从整肃吏治的角度出发，进一步完善这项制度，使其发挥出应有的稳定大局、促进交流、保证政令畅通的积极作用。 “对干部交流应实行工作目标责任制，把考核结果作为干部交流、提拔使用和奖惩的重要依据。”尹韵公认为，“考核时不但要看重上级的评价，更要看重群众评价。只有彻底改变交流干部‘唯上’的心态，他们才能安心扎根基层，诚心为群众办事实。” 为此，尹韵公建议：“对交流干部任期内的政绩考核，要把长期效益与短期效益有机结合，加大激励力度。对业绩突出，特别是在艰苦地区做出业绩，且群众公认的交流干部，可优先提拔使用。对完成任务较差，经考核基本不称职的，要视具体情况，给予必要的组织处理。” 在采访中，受访者普遍建议，为便于当地群众和干部监督，交流任职干部的基本信息应进行公示。包括：公布交流任职干部的知识背景、从业履历、工作实绩及岗位职责以及任职承诺；另外，在落实《关于领导干部报告个人重大事项的规定》的基础上，要公布其住房、投资、配偶子女从业等情况。 “要使年轻干部在基层真正沉下心、扎下根，不但需要对交流干部提出明确的工作任务和要求，加强民意考核，还要积极探索建立上级党政机关从基层一线逐级遴选干部的制度。”龚维斌认为。 多位受访专家还认为，党委主要领导可异地交流任职，但政府主要领导应尽量在当地产生。他们的理由是，因为一个地方的发展，必须在熟悉当地情况的前提下，才能作出深思熟虑的长远规划。这样可在保证党委统揽全局的前提下，既能保证工作的连续性、稳定性和有效性，同时也能调动班子干部的积极性。 据专家介绍，美国是选举制度最完善的国家之一，但各州宪法都规定州长候选人，须在本州居住有一定年限，如《佛蒙特州宪法》第二十三条规定：“任何至选举日以前非在本州居住满四年者，不得当选为州长或副州长。” “针对异地交流所带来的成本问题，有关部门应制定相应的配套对策。”齐善鸿认为，“领导干部异地交流原则上应带家属，接受地要妥善解决好交流干部家属、子女的入学和工作安排问题，在政策范围内统筹解决好交流干部的住房问题；不便带家属的，则给予适当的探亲补助费。至于其他生活、探亲等纯属个人私事的，单位一律不得买单，严格控制公车私用的现象。” 在受访专家看来，要减少干部交流任职中出现的问题，关键是进一步扩大民主，加大群众监督力度，并引入竞争择优机制，改进交流人选产生方式，这是治本之策。 第三篇 政策法治——自由与秩序的动态平衡 第三十七章 垂直管理引发央地博弈 要真正理顺中央和地方的关系，关键还在于通过立法，合理划分中央和地方之间的职责权限。 近年来，中央对一些部门实行了垂直管理，这对防止行政干预和地方保护主义膨胀，加强中央对经济运行的宏观调控能力起到了积极作用。但随着垂直管理部门的增多，这些部门原本存在的税收流失、数据造假、环境恶化、生产安全等问题反而愈加凸显。这意味着，这种以弱化监督为代价提高行政效率的改革，已面临着另一种严峻的挑战。 在此背景下，2008年2月27日，十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出，要“调整和完善垂直管理体制，进一步理顺和明确权责关系”。 接受记者采访的多位专家认为，垂直管理并非万全之计，科学健全的行政管理应兼具行政效率和行政监督，这方面的改革思路，关键还在于通过立法，合理划分中央和地方之间的职责权限，完善和健全监督体系，把公权力这头怪兽关进“笼子”里。 <h3>试图破除地方保护</h3> 所谓垂直管理，就是指“人、财、物、业务”垂直到上级主管部门管理，而不由本级人民政府负责。通俗地说，就是将职能部门的乌纱帽和钱袋子，从地方政府手里收回到上级主管部门手里。 据了解，我国大部分政府职能部门，长期以来一直是上级部门和地方政府“双重领导”——主管部门负责工作业务的事权，地方政府管人财物。 20世纪80年代初，中央从经济领域开始，逐渐向地方下放权力。这在很大程度上激发了地方政府的发展活力，促进了地方经济的发展。但在地方权力得到巩固的同时，中央政令不通、地方保护主义膨胀等问题也日趋严重。 “中央政令不通、地方保护主义盛行，严重影响到中央的权威和法律的实施。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受记者采访时表示，“有些地方政府为谋求地方利益，变相放宽中央政策底线，对中央的方针政策贯彻执行不力，有令不行、有禁不止等现象屡见不鲜。” 在这样的情况下，中央政府的宏观调控能力遭遇严峻挑战，市场经济统一法治和统一市场的原则，也不同程度地受到了损害。这迫使中央政府不得不把一些地方权力重新收回，而垂直管理便是最直接、最便捷的手段。 近年来，中央对一些部门实施垂直管理的速度在加快。1998年，中央决定对省以下工商行政管理机关实行垂直管理。2006年7月，国务院建立国家土地监察制度，在全国设立7个地方局，由国土资源部垂直管理。从最初的工商、税务、烟草、盐业、海关等市场和经济监管部门，到国土、环保等宏观调控部门，正在或已从地方政府序列退出，改为中央或省以下垂直管理。 据了解，目前的垂直管理包括中央垂直管理、省垂直管理和特殊垂直管理三种模式。比如安全机关、海关、国家税务机关、外汇局等是中央垂直管理；工商、地税、土地管理是省垂直管理；国家土地督察局、审计署驻各地特派办、环保执法监督机构等则是特殊垂直管理。 “从中央放权到对一些部门收权，影响这一权力重新划分的主因是经济。”李成言表示，“垂直管理就是通过对人事、财务的控制，使下级部门摆脱地方政府的干预，加强部门在执法监管中的权威性和统一性。目前这种垂直管理部门，已占到行政权力部门的50%左右，比例还呈上升趋势。” 据记者了解，实行垂直管理的部门，正从传统的经济管理领域的部门，逐步向权力监督领域部门扩展。这些做法的深层次背景，则是央地利益博弈日益激烈，中梗阻现象愈发突出。 <h3>利弊共生引发争议</h3> 记者在调查中发现，实行部门垂直管理，在增强中央宏观调控能力，消除地方保护主义，保证政策法律贯彻落实中发挥了一定的作用，但随之带来的负面效应，也部分削弱了垂直管理在民众中的认可度。 在记者的随机采访中，有20%的人认为垂直管理不是解决问题的根本办法，5%的人不发表看法，而75%的人则支持中央对一些部门实施垂直管理，以期平衡劣迹频现的地方权力。受访的多位支持者认为，有些部门退出地方行政序列进行垂直管理，能更好地贯彻中央的政策、法令。 “垂直管理有效避免了地方政府的干扰，保证上传下达、政令畅通。同时也有利于资源配置。”针对垂直管理的好处，清华大学公共管理学院于安教授的看法，在支持者中极具代表性。 不过也有人持质疑态度。他们认为，不可对垂直管理寄予厚望。因为垂直部门脱离监督，弱化地方人大的权力、加重上级政府责任和损害地方政府职能的完整性，并未完全理顺央地关系。 有受访专家认为，在垂直管理难以解决的深层次问题中，最为关键的是没有从根本上解决法治的问题。如果没有一个完整的制度设计，越来越多的部门实行垂直管理，机构被剥离、财权被上收、人员划出，地方政府就可能越来越被架空，职能越来越被弱化。这样，必然导致地方政府组织功能的残缺，在很大程度上影响其行政效能的发挥。 据记者调查，从有些垂直管理部门的运作来看，并没能达到预期效果。尽管垂直管理部门不由当地政府管辖，但与当地政府有着千丝万缕的联系，使其在执法中，无法做到真正意义上的超脱。 事实上，有些部门垂直管理后，在执法上存在的问题，与地方管理没有两样。比如，质量技术监督管理部门没有从根本上扭转掺杂使假现象的发生，工商行政管理机关也并没有从根本上减少市场上的假冒伪劣产品的存在，而税务部门也早已垂直管理了，偷税漏税问题从未间断过。 “垂直管理部门的工作人员，多数是土生土长的本地人，在子女上学、土地、水电等方面也少不了求助当地政府。”云南省某市一位实行垂直管理的部门负责人告诉记者，“要想在当地顺利开展工作，没有地方政府的支持，几乎寸步难行。所以在查地方违法违规时，很多问题总是大事化小，小事化了。尽管实行了垂直管理，也不敢过于得罪地方。” <h3>难抑部门滥权冲动</h3> 据了解，目前的垂直管理部门，由于全靠上级主管部门的监督，在内部监督制约机制不健全，地方政府不便监督的情况下，各级“一把手”常处于监督的盲区，极易发生腐败现象。 “因为垂直管理使权力得到高度集中，处在封闭状态，容易在垂直管理部门内部形成利益共同体。”中国社会科学院尹韵公研究员接受记者采访时表示，“现在很多垂直管理部门的各级主要负责人，往往一言九鼎，地方政府无法监督，上级主管部门又鞭长莫及，监督流于形式。所以有腐败也不易被发现，易形成‘一窝烂’的后果。” 近年来，发生在垂直管理部门的腐败案件呈上升趋势，甚至在一些地方已成了腐败“重灾区”。比如2003年，海南省工商局原党组书记、局长马招德以受贿罪被判处有期徒刑11年，剥夺政治权利3年。接替马招德主持工作的省工商局原副局长郑先育、屯昌县工商局原局长吴岩等人，也因受贿行贿相继“落马”，这一系列案件涉及了海南全省8个市县的工商局长。 1998年，郑筱萸刚任国家药监局局长，就启动药监局药品监督管理体制改革方案，实行省以下垂直管理，把审批权限上收到省一级。GMP（药品生产质量管理规范）认证，没有钱，即使合格的企业也拿不到，企业为了生存，只能用钱进行交易。结果，相继发生了震惊社会的齐二药假药事件、欣弗劣药事件等。2007年7月10日，郑筱萸以受贿罪、玩忽职守罪两罪并罚，被执行死刑。 “有些部门积极争取实行垂直管理，不排除背后有利益驱动。”李成言认为，“因为部门垂直管理后，集行政管理、执法执纪、经济监督于一身，手中可拥有较大行政自由裁量权。若监督乏力的话，则更便于权力寻租。” 当然，作为垂直管理部门的部分工作人员，也有着一种莫名的优越感。一个极端的例子是：2008年10月29日，交通运输部垂直管理部门——深圳海事局原党组书记林嘉祥在涉嫌猥亵女童后，当女童父母向他交涉时，他却称：“我是交通部派来的，级别和你们市长一样高，跟我斗，你们这些人算个屁呀！” 按现行财政管理体制，垂直管理部门经费由本系统上级供给。但记者在采访中有不少人反映，一些垂直部门不但从主管部门能得到经费，也从地方政府得到不少“财政支持”。因此，同在一个区域内工作，很多垂直管理部门工作人员的工资、住房及福利等远高于当地非垂管部门工作人员。 “有些垂直管理部门从地方财政得到的经费，几乎与主管上级所拨经费持平，这些经费绝大多数用于发放干部职工奖金福利。”云南省某县的一位县级领导无奈地告诉记者，“这些垂直管理部门有特权，尽管在自己地盘上，但又管不了人家，为了搞好与他们的关系，每年总得从地方财政给他们拨点经费，也是为使他们能够更好地配合地方工作。” <h3>合理划分央地权限</h3> 有受访专家认为，垂直管理不是万全之计，要真正解决部门管理与地方管理之间的矛盾，理顺央地关系，治本之策还在于通过立法，合理划分央地之间的职责权限。“要彻底解决中央行政决策在地方的行政执行力问题，涉及行政体制的整体调整和权力重构，远不是几个领域的部门直辖所能完全解决的。”于安表示。 “如果仅是为了提高控制力度而实行垂直管理，很可能在解决了一些旧问题的同时，又会制造一些更为棘手的新问题。”尹韵公认为，“央地关系，实际就是权力和资源的分配关系。在处理这个问题时，要充分权衡三个关系，即全局利益和局部利益的关系、群体利益和个体利益的关系、长远利益和暂时利益的关系，并依法从中找到一个央地权力平衡点，使监督与效率之间达到协调。” “垂直管理的目的是为了防止地方保护主义，保证政令畅通，维护市场统一和国家整体利益。垂直管理并不是简单的机构和职能的划转收并，要真正实现上述体制设置目标，还需建立和完善很多配套制度，比如干部人事制度、行政监察制度、经费来源和使用制度等，要防止出现‘看得到的管不到、管得到的看不到’现象。”国家行政学院龚维斌教授接受记者采时指出，“解决央地关系难题的根本在于减少政府的权力，即减少不必要的行政干预，正确履行政府在市场经济条件下的职能，还权于民、还权于社会、还权于市场，同时，还要认真研究和正确划分各级政府的事权和财权。” 中央和地方权限划分的基本原则，在新中国建国初期的共同纲领和1956年毛泽东的《论十大关系》中就论及：“在中央统一领导下，地方因地制宜，兼顾中央和地方两个积极性。”《宪法》第三条第四款也规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。” “将中央与地方的权限法制化，是正确处理央地关系的有效手段。我国现行《宪法》对中央和地方政府的职权作了相应规定，但由于规定较为宽泛，且缺乏配套法律法规，因此操作性不强。”北京市中盛律师事务所杜立元律师对记者坦言，“应尽快制定中央与地方关系法，对央地关系，地方的权限等作出专门规定，同时建立健全主管部门纵向、地方政府横向的双向监督考核机制。” 多位受访者认为，地方人大对“一府两院”及其被选举任命人员，可采取质询、组织特定问题调查、撤职或罢免等严厉的措施进行监督。但对垂直管理部门，似乎缺乏这样刚性的监督措施，因为垂直管理部门领导人的任免，不由地方人大常委会决定。所以，还应进一步强化地方人大对垂直管理部门的监督和约束。 中央与地方关系只有在法治化、制度化的前提下，才能走向科学管理的道路，并使中央与地方的职能关系，保持一种稳定和均衡的状态。 第三篇 政策法治——自由与秩序的动态平衡 第三十八章 宽纵行贿祸患大 受贿的根源在于行贿者的行贿行为，应对行贿罪与受贿罪实行同罚，从根源上消除受贿现象。 2009年10月10日下午，被称为“史上最牛房产局长”的江苏省南京市江宁区房产管理局原局长周久耕，因受贿罪被南京市中级人民法院一审判处有期徒刑11年，没收财产人民币120万元，受贿所得赃款予以追缴并上交国库。 那么，周久耕既然犯了受贿罪锒铛入狱，此案中的行贿者是不是也受到了指控呢？据了解，此案中的行贿者均未被指控，理由是“因为他们不存在非法目的”。 记者调查发现，在我国反腐斗争日趋严峻的背景下，对行贿者的法律制裁，同对受贿者的惩罚一样重要。但在现实操作中，不少地方注重打击受贿犯罪，而行贿者总能逍遥法外。 受访专家认为，有受贿必然有行贿，放纵行贿者显示出反腐败工作存在严重的偏差。目前大多数行贿、受贿犯罪均是行贿者积极地实施行贿行为，从这一意义上看，受贿的根源在于行贿者的行贿行为，应对行贿罪与受贿罪实行同罚，从根源上消除受贿现象。 <h3>多数行贿者逍遥法外</h3> 近年来，我国行贿犯罪逐渐从过去的生产经营、建筑工程、金融证券、商品流通、房地产等经济热点领域，向医药卫生、文化教育等多领域多行业渗透。 “以前的行贿者单纯追求经济利益，现在已经扩大到跑官买官追逐权力、为逃避法律追究向司法人员和行政执法人员行贿，以及拉选票进行贿选活动。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受记者采访时指出。 记者调查发现，行贿者的身份也发生了一些微妙的变化，从当初的企业经营者、个体业主等，已发展到国家工作人员，甚至出现一些强势资本集团行贿政府官员，以影响立法司法和政策制定，并最终服务于自身的特殊利益。 尽管我国行贿犯罪有增无减，但行贿者极少得到应有的惩罚。日前，针对湖南省郴州市委领导班子集体腐败一案，中纪委向全国发出通报指出，要求加大惩罚行贿犯罪的力度。这表明，中央正着力解决反腐工作中的突出问题——对行贿者过度放纵。 据了解，长沙市中级法院对郴州市原纪委书记曾锦春受贿案的死刑判决书认定，曾锦春受贿3000多万元。而在所有犯罪事实中，曾锦春和当地商人黄某的权钱交易令人瞩目。判决书认定，从2001年到2007年间，黄某先后16次向曾锦春行贿共达244.8万元，以此获取了大量非法利益。在曾锦春腐败案中，黄某也被有关部门3次传唤，3次释放，最终不了了之。 事实上，像黄某这样的行贿者，没得到法律制裁的不在少数。2009年7月15日，中石化集团原总经理陈同海受贿1.95亿元，被北京市第二中级人民法院判处死刑，缓期两年执行，剥夺政治权利终身，并没收个人全部财产。在陈同海案中，行贿的5人全部为自然人。虽然行贿者有些具有公司或机构背景，但全是以个人名义认定的，无一人被以行贿罪起诉。相反，这5人均以证人身份出现在该案中。 最高人民检察院公开的一组统计数字显示：2009年1月至6月，全国检察机关共立案查办商业贿赂案件6277件6842人，涉案总金额人民币9.18亿余元。这其中，涉嫌受贿犯罪4849件，占到立案总数的77.25%；行贿罪1197件，占19.07%。 从逻辑关系来看，有受贿必有行贿，可在这组对偶犯罪中，受贿犯罪与行贿犯罪查处率，却显得悬殊。 <h3>谁在提供“避风港”？</h3> 何谓“行贿犯罪”？《中华人民共和国刑法》明文规定：“为谋取不正当利益，给予国家工作人员以财物的，是行贿罪。” 但记者调查发现，在我国的法律中，有关规定基本上属于宣示性的条文，在具体司法实践中，很少有实际案件出现。在行贿犯罪的相应规定中，有些甚至还体现出“重受贿轻行贿”的明显特征。 “依照我国法律规定，某些行贿者有可能无法被追究刑事责任。”北京中盛律师事务所杜立元律师告诉记者，“个人对国家工作人员行贿数额在1万元以上应予立案，单位对国家工作人员行贿数额在20万元以上应予立案。行贿数额若低于此标准，又没有其他法定情形，一般不构成行贿罪或单位行贿罪；因被勒索给予国家工作人员以财物，没有获得不正当利益的，不构成行贿罪；行贿者在被追诉前主动交代行贿行为的，可以减轻处罚或者免除处罚。” 据了解，因为有些法律规定的不明确，也直接导致司法实践很难掌握，从而使一些行贿案件最终无法认定。比如按我国刑法规定，构成行贿罪必须要求给予国家工作人员以“财物”，但当前以非法物质利益行贿的现象却大量存在——出资让受贿人“考察”和游玩，帮助子女出国留学，代投保险，性贿赂等，因法律无明文规定，很难以行贿罪论处。 执法者在对行贿犯罪认知层面上的误区，也使不少行贿者逃脱法律的惩罚。多位受访检察官认为，受贿者一方拥有权力，属于强势一方，能制造索贿的机会，一般是主动的，而行贿者多是被动的。在这种意识支配下，往往是痛恨受贿者，而行贿者则被“宽大”处理。 记者调查还发现，为尽快使受贿者得到查处，有些地方检察机关也会对行贿者作出“减轻处罚”的承诺，以换取行贿者的“坦白”，以便从行贿者处得到受贿者的犯罪证据，甚至让行贿者以证人身份出庭指证受贿者。将行贿者的法律责任置换成检察机关的侦查手段，这不能不说是对法律严肃性的亵渎。 “只要行贿者积极配合把行贿的时间、地点、方法和数额老实交代，一般不会对其立案。”北京一位不愿意透露姓名的检察官告诉记者，“行贿者的证词对指控受贿犯罪至关重要，要是不给行贿者出路，为了自保，他们一般不会主动交代行贿行为，从而会给受贿案定案带来很大难度。” 在采访中有知情人向记者反映，有些行贿者无法得到惩罚，还有一个鲜为人知的原因，就是有些办案单位利欲熏心，把行贿者的“取保候审”当成为一种敛财工具。 <h3>不再让行贿有恃无恐</h3> 从采访中发现，现实中多数行贿、受贿犯罪均是行贿者积极地实施行贿行为，他们在主观上具备较大的恶意，客观上获得了巨额非法利益，激发了受贿者的受贿意识。 “由于过度放纵行贿者，近年来行贿犯罪正在对社会风气和法律秩序造成越来越大的危害。”李成言表示，“放纵行贿者会严重损害公众对法律的信仰——如果法律没有足够的刚性，那么所谓的法制社会，就可能是一句空话。” “无限度地宽纵行贿者，尽管在一定程度上有利于案件破获，但从长远来看，这种做法无疑是饮鸩止渴。”南开大学博士生导师齐善鸿教授接受记者采访时认为，“宽纵行贿助长行贿之风盛行，使受贿行贿案件处于恶性循环之中。行贿大行其道，方式方法不断变换花样，受贿行为必然水涨船高。” 行贿犯罪的危害引起过有关部门重视。1999年3月，最高人民法院、最高人民检察院《关于各地在办理受贿犯罪大要案的同时严肃查处严重行贿犯罪分子的通知》，要求在继续严肃惩处受贿犯罪分子的同时，对严重行贿犯罪分子，必须依法严肃惩处，坚决打击。 另外，从2009年9月1日起，《最高人民检察院关于行贿犯罪档案查询工作规定》开始实施。新规定取消原来录入和查询范围的限制，由建设、金融、医药卫生、教育、政府采购等五个领域扩大到所有领域。 行贿犯罪档案，又称行贿“黑名单”，是检察机关运用计算机对行贿犯罪信息进行分类录入、存储和管理而形成的档案。通过对行贿案件有关信息的掌握，防止一些诱发职务犯罪的因素进入权力运作场所。 但记者调查发现，这些措施虽然有一定效果，但并没能抑制我国行贿现象的蔓延。在现实中，主动行贿者却越来越多，而且在把官员送入犯罪深渊后，行贿者也往往能金蝉脱壳，从而逃避法律的制裁。 “宽纵行贿的反腐策略也许一时有助于惩治受贿者，但却无法根治腐败顽疾，因为行贿者的行贿意愿并不会因受贿者的落马而降低。”李成言认为，“严惩受贿却又宽纵行贿，这样的反腐与开着水龙头拖地毫无两样。应加大对行贿犯罪的惩处力度，通过遏制行贿犯罪来遏制贿赂犯罪。” “我国现行刑法对行贿犯罪处罚过轻，这跟刑法修订时的经济环境有很大关系。”杜立元建议，“目前经济情况已经发生变化，相关的法律规定也应随之调整，或作出补充规定，使之更趋完善，并具有可操作性。比如行贿犯罪无论行贿人谋取的利益正当与否，都侵犯了国家机关的正常活动和国家工作人员的职务廉洁性，并不影响其对刑法所保护的社会关系构成侵犯。因此，行贿犯罪的构成没有必要对行贿的目的性加以限制。此外，对于主动行贿与索贿后行贿也应当区别对待，应根据情节对犯罪构成的行贿数额以及刑罚作出不同规定，便于在司法实践中操作执行。” 同时，杜立元还建议，我国现行刑法将贿赂的范围限定为“财物”，在当前严峻且复杂的行贿犯罪新形势下，非“财物”的贿赂层出不穷，而且社会危害极大。因此，应当扩大此规定范围，以便更有力地打击行贿犯罪。 在采访中，齐善鸿认为，行贿人举报受贿者属于“污点证人”，应进行有限度的豁免，但豁免也应有个度和分寸的把握，不能变成放纵。我国已经加入了《联合国反腐败公约》，公约对行贿的规定比我国刑法严格，并没有“谋取不正当利益”的限制。 据专家介绍，《联合国反腐败公约》对受贿与行贿同等处罚，即对行贿行为与受贿行为作相同的评价。在国外的立法中，不少是受贿与行贿同等处罚。比如美国、菲律宾、阿根廷、西班牙、新西兰等。《西班牙刑法典》第423条规定：“任何人以赠品、礼品、承诺或者应答等方式腐化或试图腐化当局或者公务员者，除不给予停职处分外，与受贿公务员者的处罚相同。” “可通过刑事处罚、经济制裁等手段进行综合打击行贿犯罪。”中国社会科学院尹韵公研究员对记者说，“应在刑事上加重对行贿者的处罚，同时加大对其经济制裁，增加行贿的风险和成本，从而给准备行贿的人以巨大的心理震慑。” 第三篇 政策法治——自由与秩序的动态平衡 第三十九章 贿赂呈现“非物质化” 为加大反腐力度，应尽快扩大贿赂犯罪的制裁范围，将“非物质性利益”纳入刑法规定当中。 在我国，很多贿赂近年来从赤裸裸的权钱交易，逐渐转为隐蔽性较强的非物质贿赂。但记者调查发现，有关部门对非物质贿赂的打击，无论从现实到立法，似乎属“反腐盲区”。 根据当前我国贿赂犯罪的法律规定，贿赂的范围仅限于财物；最高人民检察院2010年5月7日印发了《关于进一步加大查办严重行贿犯罪力度的通知》，要求各级检察机关要重点查处向国家机关及其工作人员行贿、国家工作人员为跑官买官行贿、危害民生的行贿等八类行贿犯罪。这八类行贿犯罪也把非物质贿赂排除在外，比如提供商业信息，以及为他人子女上学、参加工作提供方便等。 多位受访专家认为，非物质贿赂具有严重的社会危害性，目前用道德、纪律、民事和行政等手段均不足以调整，为适应新的反腐形势，应从立法上将非物质性利益也纳入贿赂犯罪的标的范围。 <h3>贿赂逐渐呈现“非物质化”</h3> 2010年2月23日，重庆市公安局刑警总队原民警魏某受贿案在重庆市渝中区人民法院开庭审理。据法庭查明，魏某除受贿6.3万元现金外，还“笑纳”了行贿人花钱雇用的“小姐”。在此案中，尽管魏某有接受性贿赂的事实，但因法律没有明文规定，并没有被纳入认定的受贿的数额范围。 2007年1月，浙江省丽水市景宁县人民法院审理了一起特殊案件：被告人温某系丽水市城市建设发展有限公司副总经理，在结识包工头丁某后，从2003年起，由其带领到杭州、厦门、温州等地嫖娼。起初，丁某将嫖资预先支付给卖淫者。后来，丁某将嫖资给温某自行支付给卖淫者。作为回报，温某为丁某争取到了数个大工程，使丁某获得巨额利润。 案发后，检方认为，起初的嫖资给付对象为卖淫者，不属温某所获贿赂；后来的嫖资，给付对象为温某，应当计入受贿数额。法院采纳此观点，认定温某对后来的嫖资构成受贿罪。 根据我国刑法第三百八十五条规定：“国家工作人员利用职务上的便利，索取他人财物的，或非法收受他人财物，为他人谋取利益的，是受贿罪。”此外，刑法第三百八十五条还规定：“国家工作人员在经济往来中，违反国家规定，收受各种名义的回扣、手续费，归个人所有的，以受贿论处。” 由此可见，我国贿赂罪的相关规定与现实已经形成很大差距——有些贿赂已偏离传统的权财交易，并逐渐呈现出非物质化，除常见的性贿赂外，还表现为间接贿赂、信息贿赂、业绩贿赂等多种形式。 近年来，间接贿赂成为最普遍的一种非物质贿赂，比如出国出境旅游、介绍职业、提职晋级、调换工作、安排出国留学，帮助官员发表学术论文，或无偿向官员长期出借住房和汽车等。 这种间接贿赂的主要特征，是行贿人不直接给受贿人金钱或财物，而是让受贿人通过第三者非法获得利益或服务，以达到利益与职权交换的目的。 “信息贿赂则是行贿人通过向有关人员提供信息而获取好处，接受人可通过对所获得的信息的利用，获得可观的经济或政治利益。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受记者采访时指出，“信息贿赂主要表现在提供人事职务升迁信息、商业秘密、审判秘密等几方面。” 而业绩贿赂主要发生在同系统上下级之间，行贿人利用与上司的工作关系，故意将其业绩推到上司身上，有些上司为了升官也向下属索取业绩，并封官许愿，在其得到提拔晋升后，主动或被动为下属办事。 <h3>非物质贿赂的“青蛙效应”</h3> 多位受访专家认为，随着我国经济发展及社会进步，人们不再满足低层次的物质生活需要，而是逐步注重对非物质的、精神需要的追求，这给非物质贿赂提供了极大的生存空间。 “非物质贿赂往往是物质贿赂的前奏，行贿者有时多种非物质贿赂手段并用，然后物质贿赂跟进，使官员在不知不觉中突破法律底线。”李成言说，“非物质贿赂很注重‘人情味’，官员极容易成为‘俘虏’。” 事实上，非物质贿赂确实具有惊人的钻透力和成功率。比如北京市海淀区原区长周良洛，随着职位的不断升迁，围拢在他身边的企业老板越来越多，他们就经常对周良洛进行非物质贿赂。 北京一位曾参与经办周良洛案的检察官向记者介绍：“为讨好周良洛，这些老板常带着化名为‘陈老板’的周良洛到饭店、歌舞厅、桑拿按摩院过‘夜生活’。” “中央禁止领导干部出入营业性娱乐场所后，周良洛不敢再去了。于是，这些老板又变换花样，专门找了一个地方，让周良洛单独去。”这位检察官说，“这些老板在那里专门为周良洛准备了美酒和女人。就这样，在美酒和女人的诱惑下，周良洛一步步坠入犯罪的深渊。” 李成言对非物质贿赂进行了多年研究，对其危害性有深刻认识，他以“青蛙效应”原理作了一个形象比喻：“将一只青蛙放在煮沸的大锅里，青蛙会触电般蹿出逃走，但把青蛙放在装满凉水的大锅里，用小火慢慢加热，等青蛙感觉到不妙时，已丧失逃生能力。” “很多官员就是在‘青蛙效应’中，慢慢落入行贿者设置的圈套。”李成言说，“在一定程度上，非物质贿赂的收买性，远非特定数额的财物所能比较，其社会危害性和持续性，甚至超过了财物贿赂。” <h3>“反腐盲区”带来司法尴尬</h3> 我国传统的贿赂犯罪的法律规定，已经无法涵盖现实中的贿赂犯罪形式，更无法适应当今反腐败形势。 据了解，将贿赂规定为财物，源于1988年《关于惩治贪污贿赂罪的补充规定》。1993年《反不正当竞争法》将贿赂扩大到“财物或者其他手段”，但是1997年修订刑法未对贿赂范围作出相应调整，贿赂仍仅限于财物。 “在司法实践中，往往会遇到许多非财物性利益为内容的贿赂案件，可检察机关却不能对其处理，只能移交纪检部门作纪律处分。”北京市检察院一位检察官告诉记者，“这些贿赂案件，也往往造成较严重的危害，却由于法无明文规定，使之逃脱法律制裁。” “如果非物质贿赂不纳入刑事制裁范围，其结果是放纵非物质贿赂犯罪，使物质贿赂大量向非物质贿赂转化，最终导致我国腐败犯罪呈现增长态势。”北京中盛律师事务所王小明律师接受记者采访时指出，“包括性贿赂在内的非物质贿赂，腐蚀性、隐蔽性更强，社会危害性更大，已经对整个社会秩序构成了现实的、严重的破环。” 据了解，我国已经加入的《联合国反腐败公约》，对贿赂的界定是“不正当好处”，其中不仅包括财物，还包括非物质利益。 “非物质贿赂具有严重的社会危害性，其他手段的调整已不足以抑制其危害的发展，所以必须用刑法来加以调整。”北京市大兴区检察院一位不愿意透露姓名的检察官向记者表示，“有关部门从立法上适应了新形势，才能更有效地打击这类腐败行为。” “不应将非物质贿赂排除在刑法打击之外，以免被犯罪嫌疑人钻了法律的空子，以‘道德品质’‘生活作风’问题为由，利用党纪、政纪处分来规避法律的惩处。”国家行政学院研究员、全国政策科学研究会副秘书长胡仙芝博士接受记者采访时认为。 “非物质贿赂犯罪未纳入刑法调整范围，不仅阻碍了司法机关对贿赂罪的惩治与防范，不利于惩治遏制贿赂犯罪和反腐败，而且极大地延缓了我国反腐败的国际化进程。”胡仙芝说，“但现实中，如何对非物质贿赂进行清晰的界定，着实是难之又难的实践难题。” <h3>依法惩处非物质贿赂</h3> 记者调查发现，摒弃贿赂犯罪对象仅限于“物质利益”的观念，将贿赂对象向某些非物质利益延伸，既符合我国当前的实际情况，也符合各国立法、司法和法学理论的共同发展趋势。 “把非物质利益纳入贿赂犯罪的交易内容，可有效遏制贿赂犯罪，又与《联合国反腐败公约》相衔接。”胡仙芝说，“目前将刑法中贿赂犯罪的对象‘财物’扩至‘利益’，虽然法律适用中会出现一些困难，但可借鉴国内外合理的立法模式，弥补我国关于贿赂犯罪的立法缺陷。” “对腐败的定义要宽泛些，这符合我国刑法修改的趋势和国际标准。”北京理工大学胡星斗教授认为，在非物质贿赂里，尤其要增加贿赂罪的名目，详细界定“性贿赂罪”，这对于打击日益严重的“性贿赂”现象将发挥重要作用。 据介绍，很多国家或地区在法律上，都将贿赂范围突破了财物的界定。比如日本一法院判定，异性间的性交也可能成为贿赂罪的目的物，奠定了“性贿赂”在司法实践中的运用。又如德国刑法典将受贿对象规定为“利益”，当然包括非物质性利益；意大利刑法典规定为金钱或其他利益；波兰规定为“财产或个人利益”；罗马尼亚刑法典规定为金钱、有价物、其他利益；加拿大、奥地利刑法典均将非物质性利益作为贿赂犯罪的内容。 “扩大贿赂的范围，有利于打击利用职务便利获得财物以外的不正当利益的腐败行为。”李成言认为，“将非物质贿赂纳入刑法调整范围，在刑法中要明确规定非物质贿赂行为构成犯罪，同时要明确查处机关、认定标准。对可转化的和已经转化为物质利益的非物质利益，能追缴的要坚决依法追缴。” “如果贿赂罪的客观对象包括‘非物质性利益’，也存在诸如非物质利益范围如何确定，司法机关如何调查取证，以及如何确定数额和如何量刑等等具体问题。”王小明说，“在界定贿赂罪的对象范围时，应考虑司法上的可操作性、可行性等因素，但根本上还是要看行为的社会危害性。” 王小明还指出：“既然惩处非物质贿赂成为共识，就应借鉴他国和地区成功的经验，结合我国具体国情，尽早修订刑法、完善司法解释，严密法网，让非物质贿赂犯罪无所遁形。” 当前，为加大对行贿受贿犯罪的打击力度，有关立法机关应及时检讨贿赂犯罪的法律条文，将行贿受贿罪的内容扩大到物质利益和非物质利益。 第三篇 政策法治——自由与秩序的动态平衡 第四十章 规范干部挂职路径 目前迫切需要解决干部挂职制度存在的问题，以不断实现制度创新的突破，确保这项制度在不断完善的前提下，发挥出更大的作用。 名嘴王志到云南丽江市挂职副市长的消息不胫而走，一时在社会上被传得沸沸扬扬。2008年10月22日上午，王志抵达丽江任职。至此，关于他挂职的传言尘埃落定。 所谓挂职，有专家解释为，就是干部在不改变行政关系的前提下，到另外地方（岗位）委以具体的职务锻炼的一种临时性任职行为。这次王志挂职成为舆论焦点，与其说是因他身份特殊，还不如说是公众对挂职这种制度性安排产生了困惑和怀疑。 据了解，作为干部人事制度的一个重要组成部分，干部挂职锻炼在我国已经实施多年，并且成为我国政治生活中，从中央到地方的一项重要的惯例性政治现象，或是一项“准制度”。 但记者调查发现，目前我国干部挂职中还存在组织人事部门管理粗放、各主体单位权限和责任不明确等弊端，导致部分干部挂职锻炼走形式，背离了组织派遣的初衷，经常引起社会公众的非议，在一定程度上影响了党政机关和挂职干部的社会形象。 接受采访的有关专家认为，挂职对于我国干部的锻炼和培养及其中国现实政治的运行，无疑具有深刻影响。目前迫切需要解决干部挂职制度中存在的问题，以不断实现制度创新的突破，确保这项制度在不断完善的前提下，发挥出更大的作用。 <h3>颇具特色的培养模式</h3> 2008年10月15日，重庆市迎来中组部、团中央第九批赴渝博士服务团。据统计，自1997年7月至今，通过博士服务团活动，重庆市先后引进123名博士挂职，有23名博士自愿留在重庆，其中19人先后走上副厅级以上领导岗位。 在我国，人们对干部挂职锻炼早已耳熟能详。还在延安时期，陕甘宁边区政府就曾派出大量干部到基层协助粮食税款的征收，这被视为干部挂职的雏形。新中国建国后，党和政府为实现不同阶段的工作目标，也多次派干部到基层挂职。改革开放以来，干部挂职被赋予新的时代内涵，用于干部培养和经济建设主战场。 随着我国干部挂职作用的显现，干部挂职制度也被逐渐固定化和法制化。《中华人民共和国公务员法》第六十六条规定：“根据培养锻炼公务员的需要，可以选派公务员到下级机关或者上级机关、其他地区机关以及国有企业事业单位挂职锻炼。” 中共中央于1991年9月6日颁布《关于抓紧培养教育青年干部的决定》，对青年干部挂职锻炼工作的指导思想、选派挂职锻炼干部的对象和条件、办理青年干部挂职锻炼的程序、青年干部挂职锻炼的去向、职务安排、管理和教育等方面作了相应的规定。 中共中央组织部1994年9月29日颁布的《关于干部挂职锻炼工作有关问题的通知》中，对干部挂职中选派挂职锻炼干部的对象和条件、干部挂职锻炼的去向和职务安排以及办理干部挂职锻炼的程序等方面作了更进一步的细化。 2000年6月，中共中央组织部《深化干部人事制度改革纲要》中给了干部挂职明确的地位，称之为“干部挂职锻炼制度”。 2006年5月29日，时任人事部副部长尹蔚民在上海举行的“公务员精神研讨会”上说，我国将探索建立干部基层锻炼制度。“以后国家将有计划地选派干部到改革开放第一线、到条件艰苦困难较多的地方、到基层和群众最需要的地方去经受锻炼和考验，增长本领。” 那么，全国到底有多少干部挂过职呢？记者无法查询到一个权威的统计数字，但根据各种大量的报道来看，如果把以各种形式挂过职的干部统计出来，必然是一个宏大的队伍！ <h3>挂职内涵在不断延伸</h3> 记者调查发现，尽管中央的多个文件中所提挂职干部，大都特指党政机关干部。但在实际操作中，按照中央推进干部交流工作制度化，疏通党政机关、国有企业、事业单位之间干部正常流动渠道的要求，挂职干部早已突破权力部门干部的范畴，教育、新闻、文艺界人士到政府挂职也多有所见。 典型的例子，有著名相声演员牛群，2000年到安徽蒙城挂职副县长，后来成功地转为专职。相类似的还有跳水名将熊倪，2002年3月到湖南益阳市朝阳开发区挂职，任管委会工委副书记和副区长。2003年8月，中国农业大学副教授何慧丽到河南省兰考县挂职副县长。 作家挂职也始终是文艺界的惯例。比如《金光大道》的作者浩然，从1986年就到河北三河市挂职。 据了解，各地对挂职干部的职务安排，既有虚职也有实职，虚职如各级的助理、农村工作指导员等。实职如市、县、乡（镇）党政副职等，也有少量任村党支部书记正职。 记者调查发现，我国干部挂职已经形成上挂、下挂、平挂和外挂等多种形式。上挂是指基层单位的干部，特别是西部地区和少数民族地区的基层干部，到中央国家机关和发达地区挂职。下挂是上级机关选派干部到下级机关挂任，尤其是到西部地区或革命老区挂职。平挂是指国家各部门之间、各对口省市之间，相互交流干部，互相挂职。 近年来，这种挂职还发展到国外，称为外挂。比如2003年9月1日，48岁的韩国干部李东浩到安徽省亳州挂职。此前，亳州市计划委员会的干部张冠军也走出国门，赴韩国挂职锻炼。 “从目前看，下挂最盛行，并呈扩大趋势，相比之下其他挂职形式人数要少得多。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受记者采访时认为，“干部挂职改变的只是挂职干部的工作关系，其人事行政关系和工资关系均保留在原单位，不占被挂单位编制。在何时、选派何人到何单位去挂职，以及让干部挂何职、时间多长等问题，都是由相关组织部门决定并与接受挂职干部的单位事先协商而组织实施。挂职锻炼结束后，一般会根据双方意愿进行双向选择。” “干部挂职之所以能大规模推行且长盛不衰，这与组织人事部门对干部素质的理解有关。”南开大学博士生导师齐善鸿教授对记者说，组织人事部门对干部选拔标准，一直强调全面发展、德才兼备，对那些阅历丰富、善于做群众工作的人，往往委以重任，而挂职则刚好为培养这类干部提供了平台。 2002年10月至2003年10月期间，国家行政学院龚维斌教授曾挂职江苏省海门市副市长一职，对挂职有着切身的感受。 “各种形式的挂职不仅对于挂职者本人，而且对于选送和接收挂职干部的单位和地区来说，都具有积极的意义。”2008年11月2日，龚维斌在接受记者采访时表示，“挂职可以使挂职干部增长实际工作的经验，增长才干，经受实际工作的磨练和锻炼。有时挂职也可以使接受挂职干部的单位和地区，得到一些技术、项目、观念和信息方面的支持和帮助。” <h3>部分挂职出现变异</h3> 记者在采访中了解到，干部挂职不少肩负“特殊任务”，比如招商引资、带去相应的资金和项目、协助企业进行改制，等等。另外，在选派挂职干部时，不仅强调工作能力强和政治素质好，而且对学历和年龄都有硬性要求。 “各地在选拔挂职干部时，基本遵循个人报名、单位推荐、组织部门考察、党委或者选派机构决定等环节。”北京某机关的一位长期在组织部门任职的工作人员向记者透露，“当前在有些挂职干部选定上，民主和透明度不够，以致于有些培养价值不大的干部挤进了这个行列。部分单位甚至把这项制度变为权力角逐的工具——有些单位领导为平衡考虑，将彼此不合的下属中的一方安排挂职；有些单位领导将那些不服从自己管教的干部派出去；还有的则是为平衡权力之争，将其中一些暂时无法安排职务的干部派去挂职。” 在追踪采访中记者发现，因为干部挂职大都时间不长，短则一年半载，长也不过两三年，所以在挂职干部中，短期行为难以避免，“过客”思想也比较普遍，有些干部甚至把挂职当成公费旅游，缺乏在基层经受磨练和提高本领的思想动力。 “实际上，并非所有接收单位都欢迎挂职干部，这与我们的干部挂职制度设计存在问题有关。”记者有一位曾经在湖南某县挂职副县长的朋友反映，“由于挂职时间短，有些接收单位顾虑也比较多，怕打乱正常的工作秩序，也不愿意安排具体的、分管某方面工作的实职给挂职干部。同时，挂职干部‘空降’，群众对其能力不了解，缺乏民意基础，工作往往难以展开。” 根据国家人事部门规定，副省级以上机关在新录用干部过程中要保证至少有三分之一的人有过两年以上的基层工作经历。据资料可查，2008年中央国家机关干部考试招考职位，中央党群和中央国家机关对基层工作经历的要求高达50%；海南省2008年干部招考，约有半数招考岗位要求有基层工作经历；上海市2006年考试录用的约2300名干部和机关工作人员中，大约有三分之一的人要求必须具有两年以上基层工作经历，等等。 “组织部门在考察干部时，非常看重干部是否有基层工作经历。”据云南省某市的一位基层官员透露，“下来挂职的干部，回去后多数职务会得到一定的升迁。因此，一些挂职干部对自己要求不严，把挂职当作镀金，认为挂职的意义在于有这样一种经历，只要呆够时间就完成任务，最重要的是搞好与当地领导干部的关系，争取在回去的时候有个好的鉴定。” 据不少人反映，由于制度上的漏洞，导致一些干部在挂职期间基本属于“三不管”干部，即派出单位不想管，接收单位不敢管，上级组织部门“鞭长莫及”想管没法管。有些干部在本地区挂职乡下，却住在城里，每天坐公车早出晚归，把大量时间耗在路上。有些下去没几天，干脆就以跑项目、要资金等名义外出，行踪外人根本没法知晓。 记者了解到，对安排干部挂职，很多派出单位热情也不高，因为很多挂职干部的人选是单位骨干，将他们派出挂职，不但影响本单位工作，而且还要负担其工资奖金及一定数量的挂职补贴。所以有些派出单位对挂职干部基本放任自流。对不少接收单位来说，挂职干部“空降”，其背景来路不明，生怕得罪，在工作上既不便也不敢给什么硬任务，使挂职干部徒有挂职的空名，无事可做，有些地方把挂职干部当作与上级单位或发达地区拉关系、跑项目的联络员，不承担与其职位相应的管理工作。 “目前挂职存在很多值得注意的问题，大大削弱这项制度的作用。”中国人民大学政治学系张鸣教授接受记者采访时认为，“干部挂职本意是锻炼干部，让他们了解下面的情况。但现在挂职干部出现了两种偏向，一是在下面什么也做不了，天天陪酒吃饭，有的人把胃都喝坏了。二是下面期待挂职干部，利用自己在上面的关系，为所挂职的单位争取资源，不管挂职者干得好坏，能争取来资源，就是好干部。” <h3>“挂职”不该成为鸡肋</h3> “挂职一年，转眼就结束，连有些乡镇都还没来得及去，更不要说熟悉情况了。”在记者的采访过程中，有一位刚从南方某省挂职回京的年轻干部感慨道，“如果没有沉到基层就回来，这样流于形式的挂职对组织部门、挂职单位和挂职干部来说没多少实际作用。” 记者调查发现，有这样感慨的挂职干部不在少数。目前干部挂职在一些部门、地区之所以成为“鸡肋”，与我们现行的干部挂职锻炼制度存在弊端有密切关系。 首先，组织人事部门管理粗放，考核方法不够科学规范。记者了解到，虽然干部挂职锻炼制度已成为干部人事制度的一个重要组成部分，但迄今为止都是依据中央和地方的专门文件进行的，缺少一部全国统一的条例和地方实施细则。 “组织人事部门无论是在选定人员、角色定位、岗位职责、任务交办上，还是在工作指导、跟踪监督、工作考核、挂用结合上，都存在不够科学精细的地方。”齐善鸿认为，“在《中华人民共和国公务员法》中，挂职锻炼也只是作为干部的交流形式之一被简单提及，缺少具体的操作性规定。在工作考核上就缺乏科学严密的指标体系和检验方法。在干部挂职和使用结合上，各种挂职规则中都未详细加以说明，只是笼统地规定‘挂职表现优秀的，优先提拔使用’，这给用人不正之风提供了可能。” “有些挂职干部去挂职，是利益驱动使然，为的是回原单位后能多一个晋升条件。”政协北京十届委员会副秘书长、中国民主建国会北京市委员会副主委曾广宇接受记者采访时表示，“作为组织部门，往往也把挂职当成一个提拔条件，并不看挂职干部是不是在挂职期间做出成绩，而且挂职的表现，不是挂职当地的群众说了算，而是当地部门一纸鉴定，流于形式。” 其次，各主体单位权限和责任不明确，对挂职干部缺乏有效管理。记者了解到，干部挂职制度对实施单位、派出单位、接收单位和挂职干部等各主体的权限和责任尚未明确规定，在对挂职干部的管理上，存在严重真空现象。 “对干部挂职的相关规定，很多地方比较模糊，缺乏可操作性。”李成言认为，“作为实施单位的组织部门，一般满足于结束阶段的考察，作为业务主管单位的接收单位，在日常业务管理中很难与组织部门的终期考核相衔接，而派出单位在人事行政上的管理则‘鞭长莫及’，这种管理与考核上的‘真空’，导致挂职干部放任自流。” 再者，有些“变种”挂职与相关法律相悖，影响党政机关和挂职干部的社会声誉。近年来，随着挂职内涵的延伸，出现“民企挂职”等干部挂职“变种”，在群众中造成不利影响。 在服务民企、分流干部的名义下，有些地方“民企挂职热”方兴未艾。比如作为“复合型人才培养的尝试”，北京市海淀区政府有关部门从2006年上半年开始派机关人员到民营高科技企业挂职。 在记者的随机采访中，不少人认为干部带着权力进市场，极易造成官商不分，产生新的腐败，进而损害市场公平。“派干部到民企挂职，这是严禁干部经商大背景下的变种。”齐善鸿认为，“官员就是官员，商人就是商人，干部直接介入企业，很容易使政府部门与挂职企事业单位结成利益链，官商一体，造成社会资源分配不公，提供了产生腐败的可能。” <h3>挂职还需制度支撑</h3> 不少受访专家认为，挂职作为培养干部的一种模式，发挥过不少积极的意义。但随着时代的发展，挂职也逐渐显露出一些弊端，中央应在制度方面加以完善、创新，以使挂职在干部培养锻炼中能发挥出更大的作用。 挂职在国外也有，只是不像我国那么普遍。据龚维斌介绍，有些国家的挂职，主要是与公务员培训机构联合开展这项工作，具有明确的培养目标和考核方法，事先精心设计培训程序，精心选择挂职单位和岗位，而且有专门的指导教师，定期进行团队研讨和交流，挂职培训的成绩与毕业后的使用明确挂钩。法国国立行政学院每期100名公务员毕业后，按成绩排名，第一名最先挑选工作单位，依此类推。龚维斌认为，这些方法都值得我国各级组织人事部门借鉴，从而进一步完善我国的干部挂职锻炼制度。 “目前对挂职进行部署和安排，除依据中央和地方政府的相关文件进行，还需要制定一部全国统一的干部挂职条例。”北京石油化工学院人文社科学院杨钟红副教授认为，“无论是在选定人员、角色定位、岗位职责、任务交办上，还是在工作指导、跟踪监督、工作考核、挂用结合上，都要建立一套科学精细的规定。比如在工作考核方面要有科学严密的指标体系和检验方法。” “干部挂职制度应该明确对干部的培养目的，对任职资格的审核程序再进行细化。”张鸣说，“挂职干部既然是锻炼干部的基层工作能力，了解社会，不妨一下到底，直接下到最基层，应该担任具体工作。免得挂职只是到下面做个闲差，晃晃就回来。” “由于挂职牵涉诸多行为主体，因而目前干部挂职至少有两方面的问题需改进。”齐善鸿认为，“一方面，实施单位、派出单位、接收单位和挂职干部等各主体的权限和责任有待进一步明确。目前组织部门满足于结束阶段的考察，接收单位的日常业务管理很难与组织部门的终期考核相衔接，而派出单位在人事行政上的管理则无法到位，这种管理与考核上的真空现象需要建立衔接机制。另一方面，挂职是否作为提拔的必要条件，在提拔条件里占多大比重，以及挂职与提拔使用的关系，需要在挂职文件中作详细说明。” “需要制定一部全国统一的干部挂职条例或规则，将现在红头文件中表现出来的原则性规定，变成具有可操作性的法律制度，逐步规范引导我国干部挂职锻炼活动。”北京中盛律师事务所杜立元律师接受记者采访时建议。 “干部挂职条例要明确挂职干部的挂职任务，并且承当相应责任。目前干部挂职制度与‘责任政府’原则不相容。责任政府的原则要求权责相符，有多大权力就要承担多大的责任，但挂职的特点却偏偏是行使权力却无需承担责任——干好了，被提拔重用；干不好，却用交学费一笔带过，反正是锻炼，挂职结束后继续干老本行。”杜立元坦言，“干部挂职职务是否需要地方人大选举，在法律上要明晰。干部挂职条例要与我国现行的人民代表大会制度紧密结合。因为目前有些地方直接任命挂职干部的职务，或是任命后让人大走个过场，这种做法既损坏了人民代表大会制度的严肃性，也跟我国依法治国精神相悖。最重要的是，干部挂职在选拔和审核程序上要做到公平、公开和公正。” 第三篇 政策法治——自由与秩序的动态平衡 第四十一章 公车改革，路在何方 公车改革是公共财政的使用问题，只有广泛听取民意，这样设计出来的制度规范才能让民众满意。 “每天早上5点20分，我从家里准时出发到东三环附近领导的住处，先把领导的千金送到位于西城区的学校，然后赶回去接领导到东城区上班。” “下午我得掐好时间，把领导的千金先接送回家，稍晚点去接领导下班。”家住北京宣武区牛街的老张，是中央某机关领导的一名司机，他向记者抱怨道，“这是我每天的常规工作，往往到家已经晚上八九点钟了。只有周末领导把车开回去自己用，我才落个轻松。” 在我国不少地方，像这样公车私用的现象不在少数，加上车辆超编、超标、维护费用昂贵等，使公车成为我国最大的公务消费开支之一。 据了解，这种腐败早已引起公众不满，各地公车改革方案也层出不穷，但种种试点之后，并未完全获得公众的认可，最终归于沉寂。 有关专家建议，公车改革是公共财政的使用问题，应该广泛听取民意。有关部门应尽快确定全国公车改革的总体方向和原则，广泛征求民众意见，用刚性制度推动公车改革，从根本上改变公车泛滥无序的状态。 <h3>公车采购仍在递增</h3> 虽离学校不过500米，但家住北京东城区灯市口的李大爷，每天早晚都坚持接送小孙女到附近一所市重点中学上学、放学。“校门口接送学生的车多，不安全。”李大爷说，这些车有不少都印有特殊机构标志或单位名称。 “这些公车中不乏警车、路政、工商、稽查等车辆。”李大爷感慨地说，“现在，一些单位的车都快成私家车了。” 除了学校，旅游景点、各大饭店门口也是私用公车的聚集地。小周是北京某大饭店的服务生，主要负责客人车位引导。他告诉记者：“这里经常有人开公车来消费。好几次我就发现，有人将车一停稳，就悄悄换上另外一副车牌，走的时候又换回去。” 记者调查发现，一些公车在养护过程中吃回扣、赚差价现象，也在一些地方不同程度地存在。“公车有毛病时，很多司机喜欢到一些个体维修点维修。”北京一家事业单位的司机向记者坦言，“这些老板做生意比较灵活”。 有专家初步估算，每年一辆公务车的运行成本（含司机工资、福利）在6万元以上，有的甚至超过10万元，再加上车辆的价钱，一辆公车一年的费用令人咋舌。 据了解，我国党政机关的汽车配备一直有明确规定。但是，“尽管近年对超标购车追查很严，但一些弄虚作假、超标购车，利用权力超编用车的现象很普遍，而且越往基层越突出。”北京石油化工学院人文社科学院杨钟红副教授说，“由于是专车专用，所以私用往往就无人来管，即便出台了管理公车制度和规定，也往往流于形式，得不到严格执行。” 据统计，到20世纪90年代后期，我国约有350万辆公车，包括司勤人员在内每年耗用约3000亿元人民币。2004年，中国政府采购规模达2200亿元，其中汽车采购额就高达500亿元。尽管如此，各地政府采购汽车的数量每年都以20%的速度递增，国家财政不堪重负。 <h3>各地车改后劲不足</h3> “从1986年到2005年，我国人均负担的年度行政管理费用增长23倍，而同期GDP增长了14.6倍。”全国政协委员冯培恩用数据表明了快速增长的政府行政管理费用确实令人担忧，“其中公务用车浪费最严重。我国目前公车，真正用于公务的仅约占1/3。” 近年来“车轮腐败”越演越烈，引起公众强烈的不满。为此，从20世纪90年代末开始，各地开始了艰难蹒跚的车改进程—— 1997年，广东省首开我国公车改革试点。1998年9月，国家体改委启动部分中央机关进行车改试点，同时，浙江、江苏、北京、湖南、重庆等省市的部分地区，也启动车改试点。2004年12月，北京市公务车改革的试点工作在海淀、房山、平谷等区县悄然兴起…… 目前为止，全国各地公车改革模式基本就是三种：一是加强管理模式，各单位继续保留公车，取消“领导专车”，健全并严格执行各种使用、管理公车的规章制度；二是货币化模式，改公务派车为交通补贴；三是半货币化模式，保留公车，由政府行政后勤部门统一管理，向各级工作人员发乘车卡，实行公车有偿使用，以年度进行结算，超支自负。 据了解，大多数地方选择了一步到位的“货币化”模式。由于各地经济发展水平、人均收入均不相同，补贴标准也从300元到2000元不等。据报道，北京房山区琉璃河镇公务车改革分6个档次对干部发放车补，包括实职副处级干部每人每月1800元，非实职处级干部每人每月1300元，科长每人每月500元，科员、办事员每人每月200元等。2005年5月份，昆明的车改方案内容是：取消公车，按行政级别发放车改补贴，补贴标准为：副厅月补助1800元，正处1500元，副处1300元，正科1000元，副科800元，科员500元…… 为推进各地公车改革，中央也下达过一些文件和规定。2003年2月，中纪委二次全会工作报告明确提出：“鼓励支持有条件的地区和单位积极稳妥地进行公务接待、公务用车和公务员福利制度改革工作。”2003年10月，中共十六届三中全会正式提出改革领导干部职务消费的要求，并将公车改革纳入其中。 <h3>车改=变相加薪？</h3> 据记者调查，全国各地进行的公车改革，不但没使公众的意见减少，反而更加强烈。 “主要是各地的公车多数采用‘卖公车、发补贴’的改革方式，即所谓‘货币化改革’的形式。”杨钟红认为，“尽管这种模式符合货币化、社会化、市场化的改革方向，照顾了不同级别官员的切身利益，但却带来很多新的问题，甚至产生新的腐败。” “货币化的好处是把公车的费用转变为个人收入，激发个体的节约机制，从而在整体上控制公车费用的增长。”中国人民大学行政管理学系毛寿龙教授这样分析，“但由于公车消费数额巨大，根据这一数额公车消费转变为个人补贴，相当于相关人员每个月增加了数百元乃至数千元的收入。这如果没有与公务员薪金制度改革相配套，很容易引起进一步的不满，因而很难持久。” “在原来的公车管理体制下，不同岗位的人员，用车频率相差很大。而按行政级别一刀切，货币化发放补贴，有变相加薪之嫌。另一方面，货币化与官职挂钩，仍然带有‘官本位’痕迹，不利于调动公务员积极性。”北京师范大学政治学与国际关系学院一位博士生同样认为。 “我们单位的公车，就是以很低的价钱卖给本单位的领导和职工，造成国有资产的大量流失，甚至隐藏着一些营私舞弊的操作空间。这不是个别现象，其他地方也很普遍。”记者一位在基层为领导开车多年的朋友说，“车改成为了某些人获取私利的机会。” 在采访中，多数受访者认为公车改革“雷声大雨点小”，是因为这类“方案”的制订和实施都掌握在各级官员手中，其目的以确保公务员阶层既得利益为出发点，把公众排除在决策之外，最终难获民意支持。 <h3>公众限制公权是出路</h3> 有关专家认为，破解公车改革难题，就是要充分运用公开听证的办法，请出利益相关人和公众一起讨论确定改革方案，给所有相关群体，特别是公众充分发言的机会。 “公车改革需要国家政策强力推进，有关部门有必要尽快制订详细的有关公车改革指导意见，以在更大范围内为车改统一步调，规范地推进公车改革。”李成言认为，“要慎重使用货币化替代方法，可多探索一些有效的手段。因为公车改革说到底还是公共财政的使用问题，它关系到民众的切身利益，自然要听取民意，这样才能设计出让民众满意的制度规范。” “公车改革应该遵循该留的留，该收的收的方针。对于因确实需要而保留的公车，可以参考国外的经验，从严管理，加大对占用公车行为的处罚力度。对行政事业单位公用车辆使用应该进行信息公开，让民众监督公车消费，让公车消费的信息尽可能公开。”李成言说，“对于取消了公车的单位和人员，出于公务需要使用社会车辆，单位可设立一整套严格的使用范围、批准程序和报销制度。除了公检法等执法机关的特种车辆外，其他由区级政府牵头，集中所有部门和单位的公车，组建公务用车服务公司；公务用车服务公司实行企业化运作，搞好成本核算，对公务用车实行政府补贴价，对外实行市场化运作；对超标车予以拍卖，以体现政府倡导的节能减排。” 据了解，公务用车管理规范化是世界各国普遍面临的难题，也普遍受到重视。比如瑞典政府设计了一套公务车监控系统，在每辆公车上都装有GPS系统，并安装了带有“公务”和“私事”双按钮的计程器和代码发射器。任何人用车时，必须按下两个按钮中的一个，车才能启动，如果是按“私事”键，行驶费用就从自己的工资里扣。监督部门不定期地从GPS记录档案里抽查，如果发现按下“公务”按钮的汽车驶向商业区、娱乐场所等非工作场所，便会进行调查。 北京中盛律师事务所杜立元律师认为，只要政府有决心，公车改革思路很简单，基本原则是：公务乘坐出租车。当然，警用巡逻车、工商执法车等最低限度保留的公务用车除外，其他的诸如领导干部配车等全部取消。 为此他提出了“公车服务社会化”的改革思路，具体措施有四点：“首先，加快公务用车立法进程，明确最低限度保留公务用车的范围、使用规范、公车腐败的处理措施；其次，此范围以外，一切公务均乘坐出租汽车；第三，组建公务服务汽车有限公司，分流超范围公车与司机，最终过渡到与普通出租汽车公司同等的经营范围；第四，对保留下来的公务用车严格管理，对公车腐败严惩不贷。” 在采访中，多数受访专家认为，公车改革的实质，是剥离公车的既得利益集团的利益，除公众的参与外，离不开刚性制度的推动。由此，走法制化之路，让权力制约贯穿改革始终，必然是公车改革的治本之策。 第三篇 政策法治——自由与秩序的动态平衡 第四十二章 临时机构：特权下的监管盲区 无论从依法行政、打造责任政府的角度，还是站在清除腐败的立场，都需要从严治理临时机构。 近年来，为推动某项工作的完成，一些地方政府以“指挥部”“办公室”“领导小组”等名义，从有关职能部门抽调人员，组成了大量临时机构，赋予其一些凌驾于法律和行政之上的特权，以便实施统一指挥、统一管理。 记者调查发现，由于各类临时机构层出不穷，加之管理制度的缺失，其工作人员犯罪现象也呈逐年增多趋势，严重地影响了政府的形象和社会公信力。 有关专家认为，尽管在一段时间内，这些临时机构较好地履行了职能，发挥了积极作用，但在当今依法行政、打造责任政府的大方向及要求下，过多设置临时机构不利于建立健康有序的社会主义市场经济体制，应引起各级政府的高度重视，采取强力措施予以解决。 <h3>特权的临时机构</h3> 按照我国有关法律规定，行政机关根据法律或者为了完成某一项临时任务或工作的需要，可以设置临时机构。 但记者调查发现，目前一些地方设置临时机构随意化倾向严重，常常旧的难以撤销，新的不断出现，以至像指挥部、办公室、领导小组、清欠办、三电办、督察办、整顿办、考评办、推进办、节庆办等五花八门的临时机构多如牛毛。 2005年11月，陕西省对2004年12月前设立的各种领导小组、委员会、协调小组、指挥部、组委会等议事协调机构和临时机构进行清理，撤销了265个议事协调和临时机构。2005年8月，深圳市对1995年以来成立的市政府议事协调机构和临时机构进行全面清理，145个机构被撤销。2006年8月，安徽天长市对部分议事协调机构和临时机构进行了清理、合并和调整，52个临时机构被撤并…… 从调查的情况看，临时机构泛滥并非一个地方独有的现象，不仅国家各级行政部门有临时机构，一些大型国企也设各式临时机构。依此类推，全国有多少省部级临时机构、市级临时机构、县级临时机构、乡镇级临时机构，恐怕一时没人能说清楚。 “设置临时机构对某一特定事务进行专门管理，这是全国很多地方长期以来广泛的做法，主要是为了应对复杂的社会情况，以发挥行政行为的灵活性，解决经济社会发展中的问题。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授告诉记者，“目前大多数临时机构，都是抽调各单位的正职或副职领导干部组成，而且最高级别的领导任组长或总指挥，其他按在原单位职级在临时机构排序。” 在北京市机构编制委员会办公室的官方网站上，记者看到《北京市机构编制委员会关于进一步规范市属议事协调机构和临时机构管理的意见京办字［2004］30号》规定：“凡由市委书记或市长担任组长（主任、指挥、主任委员）的议事协调机构和临时机构，其成员原则上由成员单位主要负责人组成；凡由市委、市政府主管领导同志担任组长（主任、指挥、主任委员）的议事协调机构和临时机构，其成员原则上由成员单位主管领导同志组成。任非领导职务的人员原则上不作为议事协调机构和临时机构成员。” 据了解，一些临时机构主要承担市场整顿、重点工程建设等任务，具有规格高、权力大的特点。一般来说，临时机构不定级别、不设编制，其组成人员的工资由原单位发放，享受原单位福利待遇。另外，临时机构按有关规定给予适当补贴，工作任务完成后仍回原单位工作。 记者调查发现，由于临时机构的泛滥，以至有的地方或部门的党政“一把手”有时自己也说不清到底挂了多少职。记者曾收到一位官员的名片，像折子一样叠了几层，上面密密麻麻地排列着他拥有的各种头衔——其中最多的，就是各种各样临时机构里的“官职”。 早在2004年5月24日，在河北省机构编制工作会议上，河北省委书记、省人大主任白克明对滥设临时机构之风进行了批评：“有的地方办一件事就成立一个领导小组，搞一个临时机构，滥设临时机构、领导小组，带来了什么？表面上是对工作加强领导，实际上是削弱了职能部门应起的作用、应尽的责任。本来职能部门应该做的事，有了领导小组，他们倒没责任了，也不发挥作用了。” “我搞不清自己头上戴了多少顶帽子，这个领导小组组长，那个总指挥，还有什么主任！”白克明说，“我就记住了我有两顶帽子，一个是省委书记，一个是省人大常委会主任。有时候别人介绍我是什么组长，我才知道，原来还有这么一顶帽子。” <h3>折射政府管理机制不健全</h3> 记者在采访中发现，对一些地方动辄设置临时机构的做法，不但群众反感，一些专家学者甚至领导干部也表示质疑。他们普遍认为，有些临时机构的设置是必要的，但随意设置临时机构，反映出政府管理部门间协调机制的严重缺失。 “目前大多临时机构，是由于各部门之间分工不清，职责不明，人浮于事、好大喜功等的产物。”在北京某机关工作的王女士认为，“为表示领导重视就成立临时机构，这是形式主义的做法。政府与其搞这些花架子，不如多为老百姓办点实事。” “既然事事都有管辖部门，为什么还会出现这么多临时机构？”北京市一位机关退休干部尖锐地指出，“有些临时机构，名单列了好几十个人，几乎所有的领导都列上了，结果一年也开不了一次会，都是挂名。更可笑的是，甚至还把这作为成绩向上级汇报。这说明了两个问题，一是一些政府机构人浮于事、工作效率低下，二是一些地方领导在工作思路、工作方法上有问题。随着改革的不断深入，临时机构的被撤并肯定是一种必然。” “设置过多的临时机构，会不同程度地使计划经济回潮，不利于建立健康有序的社会主义市场经济体制。”李成言认为，在我国目前还没有《政府机构编制法》的情况下，临时机构的设置由地方政府发文就算数，缺乏制度约束，多数临时机构享有特殊权利，一定程度上刺激了很多地方或部门的随意性，导致旧的难以撤销，新的不断出现，使各色临时机构层出不穷。 “临时机构的设置在一定的历史时期有其存在的必要，尤其是在发展经济和管理社会等方面发挥了积极的作用。”周先生曾是北京某临时机构的负责人，他向记者坦承，“一些牵涉面广的重要工作，成立临时机构，有其必然性和客观性。关键是，要做好规范管理，在完成任务后要及时撤销。” 在采访中，受访者普遍认为，准入、退出机制非规范化是临时机构泛滥的主要原因。这样带来的直接后果是在社会上造成不必要的混乱：一方面是“政出多门”，民众对此不知所措。另一方面是民众有了问题不知找谁。在这样的情况下，也为不同政府部门推诿责任提供空间和可乘之机。 <h3>临时机构易成职务犯罪重灾区</h3> 随着我国社会经济的迅速发展，近年来一些临时机构内部已暴露出诸多问题，其中最严重的是经济犯罪案件剧增，使临时机构成为国家工作人员职务犯罪的“重灾区”之一。 在已查处的一些大案要案中，我们不难看到各种临时机构工作人员的名字。 浙江温州科技馆原筹备办主任陈建新就是一个例证。他利用临时机构大做文章，耗费公款3700多万元采购358件展品，经专家组技术验收，合格率仅为7.1%，成为名副其实的科技“废品”，最终因受贿罪、私分国有资产罪，在2006年10月被判处有期徒刑9年。 这一事件引起了人们对临时机构腐败问题的广泛关注。事实上，近年来临时机构确实发生不少腐败案件—— 2004年，原南宁至柳州高速公路工程建设总指挥部宾阳分指挥部发生的“窝案”震惊了全国，包括在宾阳分指挥部分别担任办公室主任、副主任的宾阳县交通局原副局长韦善传、宾阳县土地局原副局长黄春尤等在内的数人，通过伪造他人签名、制造虚假名字，甚至利用死人名字，大肆虚开征地补偿费、水灾补偿费收款收据，侵吞各类补偿款共计146万余元。2006年8月，北京市门头沟区“三电办”原副主任张宝经，因贪污689万余元，被判处死刑，缓期两年执行，剥夺政治权利终身，并没收个人全部财产…… 据记者了解，这些临时机构工作人员陷入犯罪的深渊，除自身原因外，无不与临时机构本身所拥有的特殊性及存在的缺陷有很大关系。 首先，临时机构人员由相关部门抽调派出，权力缺乏制约与监督。在这一机构内部，由各相关职能部门派出的或兼职的人员，在接受这一临时性机构主要负责人统一领导的同时，其职责主要是代表派出机构行使相应职权。 由于临时机构主管部门涉及几家，政出多头，划分责任时则无人承担，很难定性。特别是对临时机构由哪些部门承担监管职能以及如何进行监管缺乏明确规定，使得这一机构容易脱离党委、政府及职能部门原有的监督制约机制，又游离在纪检监察、工商、税务、物价、审计等部门的监管视野之外，加之很多人甚至包括一些领导本身也有“临时”观念，这就为一些人利用职权实施“权钱交易”提供了可能。 尽管根据法律规定设立的临时机构，具备行政主体的资格，能以自己的名义承担相应法律后果。如果不能独立承担相应的法律后果，而由设立临时机构的行政机关承担责任。但由于法律地位上的含混，也导致那些由若干部门拼凑的临时机构，表面上是共同负责，实际上却变成了“共同不负责”。因此失去了监管，使得一些临时机构工作人员心存侥幸，腐败也就乘虚而入。 其次，临时机构收支金额较大，财务管理机制不健全。临时机构承担的任务一般都比较重要，很多带有较强的政策指向，它们往往属于短期性质，且握有实权，一般都掌控了巨额的资金，多的超千万，少的一年也有几十万。 据知情人透露，目前临时机构内控制度普遍不健全，缺乏制度约束，会计资料不健全，甚至缺失，各项资金也未能实现财政专户储存。由于临时机构失去了监督与制约，加上个别负责人权重一时，不按财务管理制度进行操作，形成非正规渠道收入增加，开支随意性较大，掌管巨额资金的工作人员腐败起来，也就更加轻而易举。 另外，临时机构撤销后，人员各自回原单位，有关档案材料、财务账目也随之存档或销毁，给发现和查处违纪违法问题带来很大难度。 第三，一些临时机构决策随意性大，为“权钱交易”提供可能。设置临时机构的目的是为了集中行使相关权力、谋求高效。然而，记者调查发现，很多临时机构决策随意性大，运作不规范。为完成某项工作，土地审批、税务、工商管理、公检法等等部门得纷纷为其“让路”。 “很多临时机构的职能是‘超级’的，直接取代了工商、物价、技术监督等市场执法部门。”李成言分析认为，这些临时机构主要集中在城镇开发、交通、水利建设等“利润”丰厚的领域，往往就成为不法分子重点“攻关”的对象。 <h3>根治还须转变政府职能</h3> 有关专家认为，无论是从依法行政、打造责任政府的角度，还是站在清除腐败的立场，都必须从严治理临时机构。对于确需设立的临时机构，应按照法定程序，明确其工作任务、职责、撤销条件及期限等。同时，要明确管理部门，加强临时机构的制度建设，以健全对临时机构的监督机制。 “在时下依法治国、构建责任政府的大背景下，要从严治理临时机构，政府必须转变观念和转换职能，从管理型政府向服务型政府发展。”北京石油化工学院李明伟教授认为，“各地政府对于各种临时机构要规范，同时地方政府要在法定程序内和法定范围内行使法定职权，管理社会公共事务。重要的是科学划定职权、完善程序，而不是事事都设置临时机构处理。” “目前议事协调机构的改革没有规范可言，这是一个全国性的难题。”中国人民大学公共管理学院博士生导师毛寿龙教授说，目前从中央到地方，对议事协调机构都在不断进行清理改革，但总体效果不是很好。 据了解，一些发达国家设置临时机构，都有着特别严格的程序。先是由有关部门、专家委员会提出专题报告，接着行政会议讨论，最后才能拍板，而且，除了一些紧迫性较强的临时机构外，大多数都需要议院批准才可以任命。换句话说，要控制临时机构的自我膨胀，要杜绝“临时腐败”的发生，除了法治、程序，还需要民主。 同样，一些临时机构在完成使命后仍然长期“非法”存在的现象，也并非“中国特色”。据有关专家介绍，为解决这类问题，有些发达国家就采用了一种被称为“日落立法”的办法来杜绝临时机构泛滥，如果立法机关无所作为，临时机构到规定期限将自动撤销，只有主动采取行动即重新审查其必要性及重新授权，该机构才可能继续生存。 “无论是临时机构的设立、终结或撤销，还是升格为常设机构，都必须经合法程序并依照相关法律进行。管理临时机构，必须迈出的第一步，应该是法治。”李成言认为，政府应该根据实际需要合理设置服务机构，合理界定职能部门职责和权限，并以法律形式固定下来。依法行政成常态，问责制切实推进，才能做到各司其职、各负其责，而不是等问题成堆时，再搞个临时机构去“治理整顿”。 “我们既要抓紧清理临时机构，更要对现有临时机构加强监管。尤其是应尽快理顺临时机构管理体制，明确管理部门，同时加强临时机构的制度建设，建立健全内控机制。”为此，北京中盛律师事务所杜立元律师建议，对临时机构的财务实施有效的监管，要发挥纪检、监察、审计、财政等部门的职能作用。同时，尽快出台《政府机构编制法》，对临时机构的设置必须履行相关法律程序，依法规范临时机构的工作任务、职责、撤销条件及期限等，健全监督机制，防止临时机构蜕变成滋生腐败的温床。 第三篇 政策法治——自由与秩序的动态平衡 第四十三章 透视部分官员的风水情结 风水作为一种民间信仰，可能还谈不上有多大的危害，而作为一种官员信仰，且利用职权，把它强行拖入公共生活领域，那是非常可怕的事情。 近年来，长期被视为封建迷信的风水之术，以各种方式开始展示它的顽强存在和蓬勃生机。在其渐成气候的背后，不难看到一个蔚为壮观的产业发展，正与现代社会发生着激烈的冲突与博弈。 据记者调查，这股“风水热”波及社会各个层面，以至部分政府官员动用公款为勘舆之术埋单。有关专家认为，官员迷信风水危害极大，严重损害了政府的形象，这需要引起有关部门的高度重视，用制度理性破解官员的“风水情结”。 <h3>“风水热”波及部分官员</h3> 风水之术，在我国已存在数千年历史，但始终处于卑微的地位，并不为我国主流文化所接受。何谓风水？指住宅基地、坟地等的地理形势，如地脉、山水的方向等。《辞海》对风水的解释则是：亦称“堪舆”，中国的一种迷信。 俗话说“风水轮流转”，这风水之术近年来似乎也“转”来了再度受人追捧的好运。2006年9月初，有一个消息无异于一场猛烈的暴风雨，瞬间就在网络世界和传媒地带间引起一片喧哗与骚动——南京大学教授要开“建筑风水文化”培训班。随后，国内学界就爆发了一场关于风水到底是国粹还是迷信的争论，把“风水热”再次推向高潮…… 无论如何，一个现实的情况是，尽管学界对于风水争论颇多，在商业领域和意识形态领域，风水业也没有合法地位，但从北京到东南沿海城市再到西北边陲，近年“风水热”却是在各个社会阶层中大行其道。尤其是大量的房地产商在实际操作中，更把风水作为一个现实的命题。 当然，“风水热”也使风水师成为被热捧的人物，一些颇有名气的风水师，甚至还在数家公司兼有投资顾问的头衔。在互联网的传播优势下，一个又一个“易学大师”“堪舆家”“环境规划师”涌现出来，遍布在北京、广东、江苏、黑龙江、福建、浙江等省市，成为一种新的文化和商业景观。 记者调查发现，在这股“风水热”中，最引人注目的还是信仰者中的“党政官员群体”。据一位风水业界人士介绍，他们接待的个人客户中，除演艺人士、企业老总外，就是政府官员。据称，“办公风水在一些政府机关内极其流行”。 <h3>公款埋单成为“公开的秘密”</h3> “风水是不是能对人的命运产生影响，并不确定，但我‘宁可信其有’。”在采访中，北京某单位的一位负责人告诉记者，“按风水师的说法，办公风水讲究的是办公室物品的摆放布局，最重要的是‘一把手’的办公桌位置及方向，其次是财务、收银保险柜的位置，再次是重要部门负责人的办公桌位置。” 正因某些官员对风水有“宁可信其有”的心理依赖，所以在我们周围，经常发生这样奇怪的现象：一些政府部门每换一次领导，就要更改一次办公室的布局，部分官员新任后第一件事就是找风水师看看自己办公楼、办公室的坐向，有的甚至对整个部门的建筑大动干戈。但一般只有把事情弄大了，才会成为众矢之的。 据记者了解，官员信奉风水一个最著名的案例，来自原山东省泰安市市委书记胡建学。曾有人预测说胡建学可当副总理，只是命里缺一座“桥”。他因此就下令将已按计划施工的国道改道穿越一座水库，并在水库上修起一座大桥。不过，他终究与副总理无缘，倒是因贪污受贿罪行暴露，被山东省高院判处死缓。 在“落马”官员中，有胡建学这种“爱好”的不在少数。1999年，沈阳市中级人民法院新办公大楼即将落成时，院行政处向院长贾永祥打报告请风水师来测定具体的搬家日期。经贾永祥批准后，该院在风水先生身上花了3万元。风水先生择定“吉日”后，沈阳中院才正式搬迁到新大楼。然而，新大楼启用不久，贾永祥就被中纪委“双规”。 另外，类似信奉风水的“落马”官员，还有在住宅内烧香念经的原河北副省长丛福奎、用菩萨代替党组决定人事安排的海南屯昌原工商局长吴岩，等等。如果说以上这些事件仅代表个人行为，那么曾轰动一时并遭到严肃查处的山西省交口县原领导“补风水”事件，则是集体信风水的典型代表—— 1994年初，时任山西省吕梁地区交口县委书记房吉华、县长李来福请风水师到交口县看“风水”。一番勘察下来，风水师称县委大院“风水”不好，破解之道是在比县委大院低的地方重修看守所、在县城里兴修牌楼，在县委大院的中心和四角埋下“镇邪物”和“升官符”等。在风水师的指点下，一幕幕荒唐剧上演：夜深人静之时，数十名党政干部齐刷刷地跪于香案前，在县委大院内埋下桃木弓箭、铜镜、升官符等物；县里还陆续以各种借口重建看守所、新修牌楼，并在县委大院房顶上砌了一垛无用的女儿墙，以高出其他建筑物一头…… 虽然目前很难判断有多大比例的党政官员信奉风水，但在一些“落马”官员身后，不难发现，很多都晃动着“大师”的身影。 记者了解到，这些官员迷信风水，用公款埋单已成“公开的秘密”。一位风水业界人士告诉记者：“这些官员的钱比较容易挣，因能用公款报销，花多少钱也不会心疼。”为此，一些风水师为了方便官员用公款支付入账，还专门成立皮包公司。 目前在中国内地，除取名外，风水业还未能获得合法身份。经营者在工商税务机关办理营业执照时，通常采用两种策略，一种是注册为文化交流有限公司或类似的名字，以“房产信息咨询”等名义进行风水活动；另一种是以取名公司的名义，但在实际运作过程中超出经营范围从事命理和风水活动。 <h3>折射官员奖惩制度的缺位</h3> 可以这么说，“官员”和“风水”是两个看似毫不相干的符号，可是一旦联系在一起，就有了某种令人深思的意味。那么，为何有些官员会如此不约而同执著于迷信“风水”呢？ 在采访中，很多人认为，官员信奉风水的原因极其复杂，除官员有迷信的成分外，也折射出官员强烈的“官本位”功利心态，暴露出我国的用人机制中，奖惩制度还存在严重的缺位。 官员信奉风水，都是其强烈的功利心态在作怪。“要赚官员的钱，就要了解他们的心理，抓住他们的强烈的功利心态。”一位风水业界人士曾向记者坦言，“首先，他们对自己的前途不是很自信，时刻担心自己已经到手的权力、财富地位会泡汤。其次，这些大多官员贪得无厌，梦想获得更大权力和地位。” “官员信奉风水也暴露出我国官员奖惩制度存在严重的缺位，比如用人机制不健全，缺乏透明度等等。所以部分官员把不可确定的仕途寄托于风水之术，以此来弥补自己精神的虚无。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授认为，“作为官员，希望得到重用升迁很正常，但问题是，只有当关于官员的奖惩制度同时又是确定、可预期的，即怎样做可以升迁，怎样做必被查处，都明确规范、公开透明了，官员们的这种理想才能纳入理性发展的轨道。” 记者调查发现，在“落马”官员迷信风水的背后，也往往是腐败与贪婪。因为害怕某些犯罪事实暴露，希望通过相信风水进而求得命运和神灵保佑。因为贪婪，所以总想着往上爬，总怕有一天失去自己的宝座，所以就不惜一切手段保住自己的权力，以至演出种种乌烟瘴气的迷信风水的闹剧。 <h3>用制度理性破解官员“风水情结”</h3> 风水作为一种民间信仰，可能还谈不上有多大的危害，而作为一种官员信仰，且利用职权，把它强行拖入公共生活领域，那是非常可怕的事情。有关专家认为，官员带头信奉风水，已在社会上造成了极坏的影响，这种问题到了必须解决的时候了。 在采访中，很多人认为，官员迷信风水有以下三方面危害。首先，公款看风水损害着党和政府在公众心目中的良好形象。其次，公款私用，直接损害了国家的利益。请人看风水的官员，基本是花公家的银子，谋个人的祈求。风水生意越旺，公众利益的损失也会越多。第三，推波助澜，令风水之术火中添柴。官员频频现身风水场所，虽不排除个人喜好，但却容易起到某些“示范”作用。他们的这种痴迷，更有可能被“风水师”用来作为招揽生意的活广告。 “过去对于巫术，只要不违法，政府的态度还是比较容忍的。”中国公安大学情报学系王清淮教授认为，“但是现在风水问题比较严重，已经侵入了政界，部分官员开始迷信，甚至利用风水蛊惑群众闹事，破坏国家的经济建设规划。” “风水的‘科学性’毕竟没能得到社会公认，而在民间游走的一些江湖术士借着看风水之名，专事招摇撞骗、诈钱敛财之举，却是一个客观的事实。”李成言认为，“官员执掌的是社会公权，承担的是公共责任。因此，国家为这种职业打造更加严密、公开、透明的用人制度，使其接受更多理性阳光的审视，不仅是一种职业规范，更是整个社会秩序的要求，理性的必然。” 因此，对于官员迷信风水的现象，如果只做道德评判，是远远不够的，应透过迷信迷雾，寻找制度根源。有关专家认为，消除这种现象的根本措施在于，从干部任用制度建设、思想教育和整个社会风气上下工夫。官员要树立正确的人生观，信奉健康向上的东西；在干部任用上不能给有不良思想的人任何机会；加大思想教育，不能说一套做一套，这才是理性破解官员“风水情结”的根本！ 第三篇 政策法治——自由与秩序的动态平衡 第四十四章 官员问责亟待制度突破 我国官员问责制还处在粗放型阶段，仅在技术上完善行政性问责还不够，关键要从行政性问责走向程序性问责。 国家审计署审计长刘家义曾经在谈及以往被审计机构出现的“屡查屡犯”现象时指出：“此类问题不是个案，带有一定的共性，是制度性问题。” 刘家义前任李金华曾因多次掀起“审计风暴”而名声大振。还在那时，“屡查屡犯”就是一个备受诟病的问题了。记者了解到，以往“审计风暴”过后，一些被查出问题的部门就曾“屡犯”，但这些部门的官员，多数却没能承担起相应的责任，有的异地为官，甚至还被提拔。 近年来，在我国的行政问责中，类似的现象较为普遍。除了少数官员因重大事故被问责外，在决策上失误，或在作风、道德、纪律等方面违规被问责的官员很少，更多的是大事化小、小事化了，直至最终逃避了追究。 “我国对官员问责还没有一个完全统一的标准，在执行过程中随意性极大。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受记者采访时表示，“对官员缺乏刚性问责的严重后果是，不但对官员无法形成威慑力，而且还容易放纵官员滥权的侥幸心理，造成对政府执行力和公信力的极大破坏。” <h3>讨价还价的“官员问责”</h3> 2009年1月5日12时46分，随着“轰隆隆”的一声巨响，设计总投资3500余万元、高135米、建筑面积5000余平方米的“三峡明珠观光塔”轰然谢幕…… 据了解，这座观光塔于2004年3月由重庆市万州区龙宝移民开发区管委会投资兴建。直到工程在2005年4月17日被叫停，前期工程耗资1000万余元。按官方的公开解释，是因为工程不赚钱，所以也没有商家愿意接手。区里经过研究决定拆除。 一个花纳税人数千万元打造的形象工程，在瞬间灰飞烟灭，公众以为会有人担责。但两个月过去，公众并没有看到哪位官员站出来担责。 2008年11月26日，“史上最牛官员别墅群”直接责任者熊传明，被河南省纪委监察厅和信阳市纪委监察局撤掉了信阳市国土资源局党组书记、局长职务，并对其予以党内严重警告处分。 此前，熊传明得到的处分是“行政警告”。这被公众认为处理过于“轻描淡写”。在舆论的压力下，熊传明终于“落马”，也算是给民意一个交代。 “可以说，熊传明从行政警告到被撤职，是官民问责博弈的结果。”李成言对此评价道，“这样的官员问责，感觉像市场上的讨价还价——政府好比卖方，公众好比买方。一旦官员出事激起民愤，为维护政府自身的公信力，政府一方会试探性问责官员，并希望公众能积极认账，公众接受则交易成功，如果不接受，再加大问责力度，直至公众认可。” 记者调查发现，由于我国缺乏刚性的问责制，对一些问题官员的问责，就很容易被公众舆论效应“绑架”，有时上级领导的批示拍板，也会使官员问责进入一种不理性的状态。 <h3>问责应始于“道义之责”</h3> 近年来，我国加快了从中央到地方问责制建设的进程。但记者了解到，目前对官员问责，还多限于发生重大事故，或是违规行为造成极恶劣的社会影响，才对当事官员启动问责程序。 “在工作中，官员出现严重失误，或是违反各种规定，以公开检讨、赔礼道歉、引咎辞职等方式主动承担道义责任，是自觉遵守从政道德的体现。”南开大学博士生导师齐善鸿教授接受记者采访时表示，“只要官员违背公认的道德规范，就要被问责，如官员见死不救或见义不为，官员包二奶、赌博、作风腐败等。” 中国人民大学博士生导师毛寿龙教授认为，官员承担责任有四个层面：一是承担道义上的责任，向受害者和公众负责；二是承担政治上的责任，也就是向党和政府负责；三是承担民主的责任，向选举自己的人民代表和选民负责；四是承担法律的责任，要向相关法律规定负责，看是否有渎职的情形存在。 “从某种意义上来说，道义责任是官员的第一责任。对官员问责需要从道义责任开始。”李成言认为，“现行问责制主要限于违反法律和党纪政纪的问责，缺乏对权力运行者政治和道义问责。这需要有关部门不断提高对官员的约束力，转变问责方式，深化问责对象，扩展问责范围和领域。” <h3>需破除的利益“共同体”</h3> “我国现行的问责方式主体比较单一。国际经验表明，有效的官员问责需要问责主体多元化，需要立法机关、新闻媒体、社会团体、社会公众参与问责。”国家行政学院龚维斌教授接受记者采访时说，“随着互联网的普及以及新闻媒体舆论监督力度的加大，公众参与对官员的问责越来越多，推动了对事件的查处和对失职渎职官员的责任追究。但是，从总体上看，现在的问责制，更多的还是停留在党组织和行政系统内部自上而下的问责上，立法机关、社会团体、社会公众参与问责的广度和深度不够。” “长期以来，我国治国基本靠出台红头文件，在具体落实当中，很难把一个责任通过法规规范或法制的形式，落实到每一个具体的层面。”中央党校党建部张希贤教授认为，“因为没有一个法制上明确的权责规定，一旦出问题，就找不到具体责任人，而且哪一级干部应该担当多大的责任，都没有一个明确的规定，全凭着上级党政机关来界定。” “由于我国官员问责大都指向基层、底层的下级官员，导致出了问题之后，没有人会主动辞职，而出问题的官员也确信上级会保护自己，导致问责达不到真正的效果。”齐善鸿表示，“为了应付舆论和更高层的政府，承担问责责任的机关，通常会抛出一些最底层的官员。这样不合理的责任承担机制，生成了官场不负责任的文化。” “一般由各级的最高行政领导确定是否要问责、力度如何、什么样的人应该承担什么样的责任。”毛寿龙认为，“领导重视了，问责就进入实践，其力度也大。一旦领导有其他考虑，问责就会退而变成次要工作，力度下降，有时候甚至是停止运作。行政性问责的这些特征使得问责实践往往很不稳定，并富有争议。” <h3>期待问责制瓶颈的突破</h3> 针对官员问责中存在的缺陷，受访专家认为，应重点设置责任追究制的范围和方式，将国家现行的多种责任追究制链条有机地联结在一起，使官员问责制更具有系统性和可操作性。 “我国官员问责体制还处在粗放型阶段，要解决这个问题，仅在技术上完善行政性问责还不够，关键要从行政性问责走向程序性问责。”李成言认为，“通过追究官员确实应承担的责任，促使官员合法、正当地行使手中的权力，使行政机关和公务员真正负起责任。对官员的问责应科学化、法制化，谁应当负责任，应当负责任到什么程度，要有一个量化的、具体的规范。” “我国官员问责制度需要和岗位分析、纪检监察、审计等结合起来，要与绩效评估结合起来，完善有关法律法规，做到规范问责、依法问责、科学问责。一要科学设定岗位职权和应承担的责任，二要制定和履行规范细致的问责程序。”龚维斌认为，“还要把问责制与开展绩效评估结合起来。绩效评估是实行问责制的前提和基础，有了绩效评估的结果，官员问责才有可靠的依据。同时，把官员问责制与责任评估结合起来，一要科学地评估事故或事件后果的严重程度，二要科学地评估相关领导干部应该承担的责任。也要防止简单地从政治上问责，忽略了对真正原因的分析和研究，丧失了通过查找原因举一反三、改进工作的机会。” “应该尽快确立以宪法、法规和社会主义道德原则为问责制宗旨，贯彻有权必有责，问责与责任相适应的原则。”齐善鸿认为，“目前应抓紧制定有关政治和道义层面问责制度，以此弥补纪律和法律追究的空当或不足。道义问责是前提和基础，也是追究责任的一种快速反应方式。同时，完善检讨、道歉、请辞、免职等问责方式和操作程序，明确事件发生后立即启动政治道义问责程序等。” “在我国现行政治体制下，仅强调行政问责还不够。”中国社科院尹韵公研究员对记者说，“因为问责是问公权力运行之责，范围依法应包括一切掌握公权力的机关单位，如党政机关、司法机关和公共事业管理单位领导干部等。” “目前我国公务员法和行政机关公务员处分条例等各种规范性文件对各种官员违纪行为的处分方式、处分权限和程序都作出了规定。”北京市中盛律师事务所杜立元律师接受记者采访时指出，“在更为完备的规范出台之前，切实加强现有规则的执行力度很有必要。人大应当充分发挥对官员问责的监督作用。同时，应当充分保障对官员问责自下而上的群众监督和新闻媒体的舆论监督。” 第三篇 政策法治——自由与秩序的动态平衡 第四十五章 官员频繁调动之弊 在缺乏严密防腐体系的情况下，主要官员无序而频繁的调动，与清廉无关，却能为腐败助阵。 “趁现在年轻，应多换几个地方任职，使自己多些资历。”2009年4月18日，一位在云南工作的朋友对记者说，“压力很大，如果到45岁还不是县（处）级，就没多少晋升机会了。” 这位朋友在该地担任“一把手”还不到两年，就接到调令要到其他地方任职。按他的说法：“这几年已折腾好几个职位，有些连屁股都没坐热。” 近年来，中央提出了推行干部任期制的要求，各地进行了不少有益的探索。但事实上，在一些地方，领导干部调动过于频繁、任职难以届满的现象比较普遍。 记者调查发现，主要官员随意无序的流动，不仅诱发了执政理念短期化、执政行为浮躁化、执政政绩泡沫化等问题，也破坏了正常的职务晋升规则，助长了“跑官要官”“买官卖官”等腐败现象的蔓延。 受访的有关专家认为，要解决主要官员调动频繁的问题，还须从严格落实任期制入手，进一步完善干部任免调配与依法任免相统一的机制、加强各级人大和主管部门对官员任期制执行情况的监督检查力度。这是我国废除了官员职务终身制后，干部人事制度改革的一个方向。 <h3>“走马灯式”的超常规调动</h3> 近年来，不少地方主要官员换届后法定任期未满，就由上级主管部门宣布工作调动的情况较多，而且这种调动通常很突然，理由往往是简单的一句“根据工作需要”。 2006年8月6日，中央发布了《党政领导干部职务任期暂行规定》《党政领导干部交流工作规定》，这两个规定从制度上对官员任期和交流进行了细化和规范，强调要处理好官员任期与官员交流的关系。 实际上，与频繁调动相反，长期以来，主要官员在一个地方或一个职位上任职十几年的现象也屡见不鲜，从而为一些官员编织错综复杂的地方关系网，给小集团或个人谋取非法利益提供了便利。 这两个文件的出台，被认为是相互联系的“组合拳”——前者规定官员在任期内保持稳定，不要频繁调动；后者则规定官员在任期结束后加快流动，防止产生利益结合。这表明我们党在干部管理制度上，有了清醒的自我约束和革新意识。 受访专家指出，如果这两个文件能得到真正落实，官员任期过短或过长的问题，也将会得到有效解决。但记者调查发现，情况并不尽如人意，反而，之前一直存在的官员频繁调动问题，却越是变本加厉了。 按《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十八条规定，“地方各级人民政府每届任期五年”。可在很多地方，不仅县上“一把手”调动频繁，乡镇班子更显突出，几乎是一年一任，往往干不满一届。 全国政协委员、中国市长协会副会长兼秘书长陶斯亮，曾经随机调查了我国150个城市。调查结果显示，这些城市在2002年到2006年的市长任期中，更换了一次市长的城市有92个，占61.3%；更换了两次的有38个城市，占25.3%；一直在做没有更换的占13.3%，只有20个城市。 一个典型案例是，自1993年至2009年，有9人先后担任河北省邯郸市长。2009年2月15日，54岁的郭大建被选举为邯郸市市长。在他之前的8位市长，任期平均不满两年。 <h3>制造权力寻租空间之嫌</h3> 多位受访者认为，对能干的官员应提拔重用，但频繁调动主要官员，容易制造权力寻租的空间，同时由于后任和前任官员发展思路不一致，政策朝令夕改，既不利于任期目标的实现和地方经济的发展，又影响党和政府形象。 记者调查发现，因为任期过短，有的官员对需要长期规划、长期投入的基础性工作不感兴趣，却热衷于脱离当地的实际情况和承受能力，搞些短平快的“政绩工程”，结果给后任留下不少“大窟窿”“烂摊子”。 每个地方要发展，需要领导干部在法定任期内摸索，对涉及的矛盾，也需要时间和耐心去解决。记者在北京一些基层采访时，不少群众反映，现在有的官员到一个地方任职，基本“一年看，二年干，三年等着换”，甚至有的一上任就活动着如何离开，没把多少精力投入到工作中。 关于官员任期、交流的问题，中国人民大学政治学系张鸣教授接受记者采访时认为，主要目的就是不准官员搞裙带政治。“地方官员走马灯式的调整，虽然不能就断言存在用人上的腐败问题，但有些官员到岗不久，还没熟悉或刚熟悉，就被调到其他地方，使地方施政缺乏长期性与稳定性。” “在原领导要走但没走、新领导要来但还没就位时，有的机关很多工作就停滞下来了。”北京市直属机关一位年轻公务员认为，“如果频繁调动领导，容易打乱机关的工作部署，特别是一些人，整天就把精力放在揣摩新领导意图上，很少踏实去干工作、办实事。” 官员调动过于频繁还直接助长了买官卖官风气的形成。比如，山西省翼城县原县委书记武保安，上任后多次在各种会议上讲要对干部进行大交流、大调整，敛财达500万元。吉林省白山市政协原副主席、白山市委统战部原部长李铁成在担任靖宇县委书记期间，6年里将全县500余名干部调整了840余人次，平均每人动了两次，收受贿赂114万余元。 据报道，在安徽近年落马的18个腐败县委书记中，很多是刚上任就利用干部人事“洗牌”的机会卖官鬻爵、大肆敛财。 “对官员频繁调动，是对我国《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的漠视。”北京中盛律师事务所杜立元律师接受记者采访时表示，“地方党政官员，是通过《选举法》《党章》《党政领导干部选拔任用工作条例》等规定选举、选拔出来的，需要经过严格的程序才能委以重任。但是官员任期未满，就由上级频繁调动，这与我国建设法治社会的目标背道而驰。” 多位受访者认为，主要官员在任期内频繁调动，在一定程度上，已经使地方的选举制，实际上变成了变相的任命制。 <h3>什么在催生“加速度”</h3> 从调查中可以看到，官员在任期内频繁调动，原因除制度存在漏洞外，主要是有的地方对选任制官员的理解存在偏差，习惯用对待委任制官员的办法，随意调整选任制官员的职务。 现行一些法规条文，不够严谨统一，给随意调动官员留下很多变通空间。比如，在任期制的规定中，是一个任期还是多个任期，是部分官员还是所有官员适用任期制，缺乏明确的规定。 另外，《中国共产党章程》第三十六条规定：“党的各级领导干部，无论是由民主选举产生的，或是由领导机关任命的，他们的职务都不是终身的，都可以变动或解除。”这条规定是为了防止职务终身制，但由于没有细化的任期规定，也就使干部经常调动或长期任职成为可能。 “我国的干部选拔机制，习惯于集权于上。这是官员频繁调动的根源所在。”张鸣认为，“现在一些地方的主要官员，觉得自己的前途是把握在上级手里，所做的一切主要是为上级负责。所以搞形象工程、政绩工程。” “缺乏统一的制度设计，缺少权威有效的组织实施体系，是任期制执行难的一个原因。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授对记者说，“在干部人事制度改革中，任期制并没有被作为硬任务，缺乏一种自上而下的约束力。实施与否、如何实施，各地随意性很大，基本取决于各地领导层的意图。” 在受访专家看来，频繁调动官员还与很多地方对“干部年轻化”的片面理解有关。按规定，在省级党委班子中，50岁以下的要有3名，45岁左右的要有1名。在市县乡换届中，干部年轻化力度也普遍加大，县党政正职主体为45岁左右。 记者了解到，这些规定在客观上促使一些地方主管部门片面加快年轻干部的提拔速度。由于年龄的杠杆，特别是一些地方对任职年龄“一刀切”的做法，也加剧了年轻干部升职的焦虑感。 “在有些岗位出现空缺急需填补时，当然可对出类拔萃的官员及时调动，并委以重任。”中国社科院尹韵公研究员接受记者采访时指出，“对于一个地方而言，重要的是建立完善严格的官员任免机制，使官员在良好的规则中，安心做好自己份内的事情。” <h3>任期制的“现实法则”</h3> 多位受访专家建议，亟须解决干部任免调配与依法任免如何统一的问题，保持换届后干部法定任期的稳定性，并将其作为我国民主选举制度、人大监督制度和党内民主制度完善的重要内容。 在西方国家，主要官员调动一般受制于选票的游戏规则。但是，对于那些关键岗位非领导职务公务员的换岗，美国和欧洲的大多数国家，主要是借助对公务员考核过程的完善和约束来完成。 “需要制订和修改党内规章，对各级官员的任期作出明确规定，尽快使各地摆脱目前各自探索、缺乏统一的制度规范的情况。”南开大学博士生导师齐善鸿教授接受记者采访时表示，“对选举产生的官员，不应随意在任期内进行岗位调整。特殊情况下急需调动的，也应当向选举机关具体说明调动该官员的特殊原因和理由，并组织和接受选举机关对官员工作民主评价。” 值得欣慰的是，2009年4月24日，全国人大常委会审议通过了全国人大常委会议事规则修正案草案。此次，修正案草案规定为：“任免案应当附有拟任免人选的基本情况和任免理由；必要的时候，有关负责人应当到会回答询问。” 对这样的规定，齐善鸿评价道，这是一个不小的进步，用“阳光任免”取代“密室行政”，可杜绝过去官员任免中“只有结果，未有原因”的现象。但是，关键是要得到真正落实。 “在官员考核与升迁中，应加入任期稳定性要求。”国家行政学院公共管理教研部汪玉凯教授认为，“对官员的考核选拔应在法律范围内进行，特别是对各级人代会选举出的官员。地方任期五年一届，除非特殊情况，不要过多地调动。” “要完善官员政绩考核体系，建立完善的官员任期目标责任制度。”李成言认为，“人大选举的官员应在确定的任期内履行自己的职责。建立监督机制，重点对官员在任期内履行职责、行使职权、个人行为进行有效监督，确保官员在任期内有效地开展工作。” “官员选拔不宜在年龄条件上搞‘一刀切’。”中国人民大学公共管理学院博士生导师毛寿龙教授认为，除了国家重要领导人要设置一个年龄下限外，其他官员则可通过任期制来进行规范。“无论年龄大小，如果有能力并被认可，就有资格担任某职，任期满后，无论年龄大小，都应按规定离职。” 第三篇 政策法治——自由与秩序的动态平衡 第四十六章 地方政协官员“落马”探源 杜绝“官员搞腐败，政协挨板子”的现象，关键是要激活政协的职能，健全和完善政协官员选拔机制，让政协充分发挥其应有的作用。 2009年12月17日下午，政协山东省第十届委员会常务委员会召开第九次会议，决定免去孙淑义山东省政协主席职务，并撤销其省政协委员资格。 新华社当日发布的消息中，并未披露孙淑义被免职的具体原因。随后，记者登录山东省政协官方网站发现，涉及孙淑义的相关信息已被关闭。1945年11月出生的孙淑义，如果按正部级干部工作到65岁才退休的原则，还有一年时间；按政协一届5年的规定，也还有三年任期。 多种迹象表明，孙淑义被免职，不排除是组织对“问题官员”所采取的常规措施。孙淑义成为新中国建国以来山东省落马的最高级别官员，也成为2009年内第三个落马的省政协主席。 此前，2009年4月，原广东省政协主席陈绍基因涉嫌严重违纪被查，同月被免职并撤销其委员资格；11月，原贵州省政协主席黄瑶因严重违反党的纪律，被免去贵州省政协主席职务并撤销委员资格。 近年来，一些地方政协官员因腐败落马，被视为政坛的一道新景观。 在一般人看来，我国地方政协就是一个清谈机构，任职官员又多为接近退休的官员，与书记、省长、市长、县长相比，政协官员拥有的公权力和资源甚微。但是，为何还见那么多政协官员因腐败落马呢？ <h3>在政协岗位上“落马”</h3> 在地方党政机关“四大领导班子”中，政协排名第四，不被人作为权力中心，政协主席也并非权力核心人物。政协给人的印象是参政议政机构，具体工作就是在一年一度的例会上“建言献策”。 但记者调查发现，就是这样的一个机构，近年来落马的地方政协官员人数却日趋上升，职务也越来越高，政协官员似乎成为了一种“高危职业”。 据不完全统计，以往落马的省级政协官员，除陈绍基、黄瑶、孙淑义外，还有原黑龙江省政协主席韩桂芝、原天津市政协主席宋平顺、原陕西省政协副主席庞家钰、原河南省政协副主席孙善武、原山东省政协副主席潘广田、原安徽省政协副主席王昭耀、原广东省政协副主席刘维明等。 在各地市县级别的政协官员中，也不乏出现震惊全国的腐败案例。比如原吉林省白山市政协副主席李铁成，在任靖宇县委书记时大肆批发“官帽”被判15年；原湖南省常德市政协主席彭晋镛因犯受贿罪、贪污罪和巨额财产来源不明罪，被判处有期徒刑16年等。 “政协作为权力监督机构，却不断有官员腐败落马，不但给政协声誉造成巨大损害，也会给公众加剧一种‘无官不贪’的错觉，影响公众对反腐败的信心。”中国人民大学政治学系张鸣教授接受记者采访时指出，“从反腐的角度来看，这无疑是一个值得深思的问题。” <h3>多数属于东窗事发</h3> “根据以往发生的案件分析，政协官员落马多数属于东窗事发，真正导致他们下台的，大多与其主政政协期间无关，而是在之前领导岗位上的违法乱纪行为。”张鸣认为。 在记者的采访过程中，大多受访者持有张鸣这样的观点。而这种观点的形成，来源于大量触目惊心的事实。 据有关资料显示，黄瑶被揭染指扶贫项目，是与其十年前曾任贵州黔西南州委书记有关；韩桂芝是担任黑龙江省省委组织部长、省委副书记时大肆卖官而获罪；王昭耀是在担任安徽省省委常委、副省长位置上成为巨贪；庞家钰是在担任陕西省宝鸡市市长、市委书记位置上涉贪获刑。 据了解，这些因腐败而落马的省级政协官员有一个显著的特点：在到政协任职前，大多曾任省（市）委副书记、副省长，而各地区市县落马的政协官员，获罪前也是一些权力部门或地方一把手。 这些官员到政协任职前不但权倾一方，而且大多长期处于不受实质性监督的失控状态。有个别官员转任政协后，甚至还不离原位或仍兼低一级的实权职务，使自己余威犹存，继续搞腐败。在这样有腐败“惯性”的政协官员中，宋平顺可谓典型，其官升到正省级，还把住副省级政法委书记、厅局级公安局长、市委副书记的职务紧抓不放。虽然名为天津市政协主席，但实是天津市政法系统的“大哥大”。 “大多数政协官员在之前显赫的岗位上犯事，却在政协任职后才被查处，与政协官员身份相关联的政协，不应为此负责。”张鸣表示，“当然也不排除这种可能，就是有关部门已发现官员有腐败迹象，但为了排除干扰调查的各种因素，才把其转任政协岗位当作一种权宜之计。” 政协北京十届委员会副秘书长、中国民主建国会北京市委员会副主任委员曾广宇接受记者采访时分析认为：“很多官员大权在握时，因为人脉关系很深，监察部门一般不敢查，也没法查。这些官员到政协任职后，其拥有的权力小了。随着问题的相继暴露，这时再调查，自然就容易得多了。” 多种信息显示，这些官员大权在握时，尽管已经劣迹斑斑，并被屡次举报，可他们凭借自身权力关系网，不但能摆平上下左右的关系，而且还能在保住官位的同时又在政协新岗位上获得升迁，能量总是超乎常人想象。 <h3>不该成为腐败官员“藏身之地”</h3> 不可否认，目前公众对有些地方政协官员颇有微辞。一个重要的原因，就是这类政协官员非但不能反映民意民声，高质量地参政议政，推进社会民主进程，还搞腐败，在社会上造成恶劣的影响。 据记者调查了解，地方政协官员频繁落马，与近年来有些地方在政协官员选拔任用工作中降低标准有关——有些因年龄、政绩、口碑等原因，不能继续留任或提拔到党委、政府任职的官员，往往会被安排到政协岗位上。 多位受访的地方组织部门工作人员也坦言，目前不少地方对政协在我国政治体制中的地位认识并不到位，政协往往被认为是一个“无权、无为、无用”的“陪衬”机构。“随着官员退休的制度化，近年有大批官员退居‘二线’，如果不重视政协工作，就很容易把政协变成官员安置场所。如果选人用人把关不严格，会导致一些官员被‘带病提拔’，使政协沦为腐败官员的藏身之地。”北京市委组织部一位不愿意透露姓名的年轻干部认为。 记者调查发现，由于对政协工作重要性缺乏正确认识，有些地方把政协职位当作一种荣誉或奖品随意乱送，在降低了政协成员基本标准的同时，也降低了参政议政质量。更严重的是，也给了一些腐败分子可乘之机。 “有些地方的企业家或富人，只要做了一点公益事业，在社会上博得一些名声，通过一些关系就可进入政协当政协委员。”曾广宇告诉记者，“如果运作得好的话，有些还可直接成为地方政协常委。” “一些地方政协官员落马人数急增，其中还与官商勾结、利益输送和地方黑恶势力作祟有关。”南开大学博士生导师齐善鸿教授接受记者采访时表示，“有些地方为了经济增长，热衷从政治上拉拢利税大户，以至一些道德低下、富而不仁的私营企业主或富商老板混入政协成为委员，甚至政协常委，而这些头衔，又为他们从事非法活动提供了保护伞。” 据报道，在重庆“打黑风暴”中，不少黑帮人物就在政协任职。比如重庆渝强实业（集团）有限公司董事长黎强，有一个显赫的头衔——巴南区政协常委；重庆今普食品有限公司董事长王天伦，任重庆市大渡口区政协委员；重庆市华厦建筑公司总经理贺伦江，任渝北区政协委员。 <h3>选任政协干部要风清气正</h3> 多位受访专家都认为，政协不仅是政治协商、民主监督和参政议政的重要渠道，而且还是公众利益表达和利益协调的政治舞台。因此，要像把好重要部门、关键岗位一样，把好政协“入口关”，这应当引起自下而上的高度重视。 “要加大整个社会查办案件的力度，继续保持反腐败的高压态势，一旦发现官员搞腐败，不管在哪个职位，不管职务多高，功劳有多大，都要排除一切阻力，坚决查处，不能让问题官员‘边腐边迁’转任到政协岗位上。”中国社会科学院尹韵公研究员接受记者采访时直言。 中央一向重视官员选拔的“入口关”。2009年5月，中央政治局委员、中组部部长李源潮在全国干部监督工作会议上指出，以最坚决的态度整治用人上的不正之风，防止干部“带病上岗”“带病提拔”。 “要加大对政协官员的反腐倡廉力度，也很有必要把反腐重心继续前移。”针对地方政协官员纷纷落马的现象，曾广宇强调了自己的看法。 “应在党政领导干部转任政协官员前加强审计，进行严格的离任审查，不把有问题的干部提拔或转任到政协岗位上去。”曾广宇建议，“审查的内容除经济审查外，要按照干部管理制度进行民主测评等，包括述职、群众鉴定和公示，整个过程重点考察干部的德能勤廉；建议采用无记名方式，这样更容易得出客观、真实的结果。” “关键是要激活地方政协的职能，避免政协成为一个闲衙门。”张鸣认为，“这种制度性的设计，必须对官员的素质有严格要求，不能随便安排一个现任官员就进政协任职，更不能把政协当作安排官员半退休的一个台阶。既然有政协这个机构，就应赋予其相应职能，让其真正发挥出应有的作用。” “作为政协自身，平时要加强对政协委员和机关干部的教育、管理和监督。”中国政法大学杨帆教授接受记者采访时认为，“既要让各民主党派和无党派人士充分酝酿，把那些有民主思想、有参政议政能力、高素质的人士选配进政协，也要对那些不合格的委员或政协领导干部建立明晰的考核退出机制。” “具有公共传播责任的媒体，在对地方政协官员腐败案件的报道上，应更加严谨，力求表达更加准确，更加客观公正。”齐善鸿认为，“如果有政协的官员案发，应在报道上标明犯案时所任职务，媒体的报道不应为了噱头而不实。” 第三篇 政策法治——自由与秩序的动态平衡 第四十七章 对贪官外逃扎紧篱笆 要减少贪官外逃的可能，关键在于着力构建阳光行政，让权力在法律法规的有效约束下“裸行”。 关于领导干部报告个人有关事项的规定和关于对配偶子女均已移居国（境）外的国家工作人员加强管理的两项暂行规定，经2010年4月23日中央政治局会议审议之后，连日来成为反腐倡廉热议话题。 “这两项暂行规定进一步把反腐关口前移，更强化了权力监督，旨在防止贪官外逃，是一种积极回应社会关切的重要举措。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受记者采访时如是评价。 近年来，我国部分腐败官员，与移居海外的配偶和子女里应外合，将贪污受贿的大量资产暗中转移国外，一旦势头不对就抽身外逃，已成为必须解决的一个涉及民心向背的重大问题。 在多位受访专家看来，要减少贪官外逃的可能，关键还在于着力构建阳光行政，让权力在法律法规的有效约束下“裸行”；只有尽快推行官员财产申报制度，完善和健全贪官外逃预警机制才是治本之策。 <h3>外逃贪官人数仍是待解之谜</h3> 随着开放大门敞开，越来越多的国人走向世界留学、经商、移民，其中包括不少官员的配偶和子女。 目前，公众把配偶和子女非因工作需要均在国（境）外定居或加入外国国籍或取得国（境）外永久居留权的官员，称之为“裸官”。在以往外逃贪官中，“裸官”就占据了相当大的比例。 “在外逃贪官中，那些身份高、案值大者，多看中加拿大、美国、澳大利亚等移民国家。身份较低者则选择拉美、非洲、东欧或者周边国家。太平洋岛国和中美洲一些国家，也是一些外逃贪官的热门选地。”李成言分析，“这些外逃贪官，在国企，一般是‘一把手’。在政府则多为厅局级以上的官员。他们所卷走的款项，主要来自金融机构‘贷款’、土地开发、城建工程经费、税收、大型国家建设项目资金及截留的政府开支，等等。” 从近年披露的情况分析，外逃贪官中有中国银行广东开平支行原行长余振东、福建省工商局原局长周金伙、河南烟草专卖局原局长蒋基芳、厦门市原副市长蓝甫、浙江省建设厅原副厅长杨秀珠、贵州省原交通厅长卢万里、黑龙江省石油公司原总经理刘佐卿，等等。 据知情人透露，在贪官外逃的过程中，已形成一个巨大的隐形利益链。有些国际服务机构，就专门通过为贪官子女留学和配偶定居提供服务，为官员转移财产，从中获利。 我国到底有多少外逃贪官呢？迄今仍没有统一的说法。几年前，有媒体称，据商务部统计，改革开放以来我国外逃贪官数量约为4000人，携走资金约500亿美元，人均卷走近1亿元人民币。 上述数据，一直被媒体广为引用，但2010年4月25日，商务部新闻办有关负责人却表示，商务部从未正式做过此类调查，也未发布过此类报告。 2006年5月23日，公安部、审计署首次就打击经济犯罪工作联合召开的新闻发布会称，我国外逃的经济犯罪嫌疑人有800人左右，近年来陆续缉捕到位的有320人，直接涉案金额有近700亿元人民币。 而从2010年4月28日北京大学廉政建设研究中心为记者提供的研究资料来看，其统计数据与商务部所否认的数据更为接近。 在多位受访者看来，因统计标准、统计口径设置不同等因素，外逃贪官人数仍是待解之谜，但从以往披露情况分析，显然不会是一个小数目。 <h3>贪官外逃“示范效应”</h3> 多位受访专家坦言，贪官之所以能成功外逃，说明制度仍存在明显漏洞，这不但对反腐败成效形成了重创，还使我国政治、经济、军事安全处于危险状态，严重损害我国的国际声誉。 “有些官员平时已有外逃征兆，而有关部门对此类‘潜在’贪官监管失效，以至贪官外逃变得容易。”中国社会科学院尹韵公研究员分析道，“贪官不断外逃，与国内反腐高压态势有关，但贪官之所以能在敛财后卷款外逃，直接原因是监管部门并未掌握其家庭财产及家庭成员情况。” 他认为，目前我国在司法引渡方面与国际水平并未完全对接，这给外逃贪官增加了侥幸心理。目前，我国虽已与数十个国家签署了引渡协议，但大多数发达国家并不在其中。 “配偶和子女移民国外的官员，不一定就是贪官。但想办法把配偶和子女先弄到国外，为自己留条后路，则是现代贪官惯用的伎俩，已非秘密。”国家行政学院研究员、全国政策科学研究会副秘书长胡仙芝博士认为。 “贪官频频成功外逃，对国内潜伏的贪官，也起到示范效应。”胡仙芝担忧地说，“若官员脚踏两条船，身穿救生衣，随时准备弃船而逃，这不仅影响国家正常工作秩序，严重打击国民士气；在国际上也有损国家形象，伤害民族感情，破坏祖国的向心力、凝聚力。” “裸官的存在，在国际间涉及其配偶和子女的重大决策时，他们难免不偏向相关国家的利益。”尹韵公说，“值得警惕的是，有些外逃的贪官，之前掌握国家有关领域重要机密内容，他们外逃后，易被敌对势力收买拉拢，对我国政治、军事、经济造成潜在威胁。” <h3>中央多次剑指“裸官”</h3> 中央和地方近年出台的多种规定剑指“裸官”。如，要求党员领导干部对包括配偶、子女出国（境）定居情况进行申报，对县处级以上官员进行婚姻及家庭涉外情况普查，等等。另外，有些地方还出台官员个人情况报告制度。 2009年9月，中纪委十七届四次全会首次提出要加强对配偶子女均已移居国（境）外的公职人员管理。2009年11月，深圳规定“裸官”不得担任党政正职和重要部门的班子成员。为了防止“裸官”外逃，广东省委组织部还规定省管干部提拔前须报告12项个人信息。 2010年2月22日，监察部发布《国家预防腐败局2010年工作要点》，其中“研究加强对配偶子女均已移居国（境）外的公职人员管理相关规定的具体落实办法”赫然在列。这也是“裸官”监管第一次作为监察部、国家预防腐败局工作重点对外公布。 同时，中央推动官员财产申报制度建设的进程也在加快。2010年1月中纪委十七届五次全会强调，要扩大官员财产申报的范围，把住房、投资、配偶子女从业等情况列入报告内容，加强了对配偶子女均已移居国（境）外的公职人员管理。 2010年，中央审议两项暂行规定，再次剑指“裸官”。对此，李成言指出：“官员财产申报制度最主要的特征，是官员申报内容向社会公开，接受公众监督。尽管两项暂行规定还不能视为官员财产申报制度，但已向建立财产申报制度迈出了更实质的一步。” 同时，我国也对外逃贪官加大全球追逃、劝返工作的力度。从上世纪90年代初至今，已有部分外逃贪官被引渡回国。但全球追逃贪官仍面临着“调查取证难、人员引渡难、资金返还难”等诸多现实难题。 据记者了解，我国2005年加入《联合国反腐败公约》后，与国际加强了协作，外逃贪官的生存空间不断被压缩。此外，我国还与邻国合作，加强了打击贪官外逃方面的紧密配合。 2010年1月，中纪委、监察部与中组部、公安部、司法部、外交部等多个部门，共同建立了防范违纪违法公职人员外逃工作协调机制部际联席会议制度。一些省（区、市）牵头单位和协办单位制定了联系合作的工作规范。 种种迹象表明，随着我国制度反腐日趋成熟，贪官外逃的“关口”将会越来越紧。 <h3>预警机制的“民意期待”</h3> 多位受访专家认为，由于法律、政治、文化等因素，我国从海外引渡外逃贪官难度极大，且追逃成本高昂。因此，尽快健全和完善贪官外逃预警机制，尤显迫切。 “对经过同级人民代表大会选举或行使表决权的官员，不但要公布配偶、子女的海外学习生活情况，还应就此公开接受人大代表的质询。”胡仙芝认为，“调查官员配偶和子女的基本情况，并非对官员搞‘有罪推定’。但官员作为公权人物，当公共利益与个人隐私发生冲突时，放弃一部分个人隐私，以确保公众利益得以保护，是当今世界大部分国家通行的原则。” 在她看来，一个官员把配偶和子女都送到国外移居，一般需要较长的一段时间。在这个过程中严密观察，加强监管，利于加强防范。“代表选举官员，可以公开就此事进行质询，可有效避免把有外逃倾向的贪官选进班子，也能对有这种倾向的官员起到警告作用。” “应建立和完善严格的党员领导干部配偶和子女移居海外的报告和备案制度。”尹韵公建议，“应严格控制官员及其配偶子女出国（境）审批，特别是官员因私出国（境）的审批，并通过媒体将官员的涉外情况予以公开。凡是家属移居国外的官员，就不能担任重要职务，或官员要担任重要职务，就应严格禁止家属移居国外。” “需要说明的是，这并不是说，官员的配偶和子女就无权出国，只是在移民问题上，对中高层官员的制度要求应更为严厉。”尹韵公进一步解释说。 多位受访专家还建议，有关部门要注意清理出国中介服务市场，严处为贪官海外安家、转移资产、出逃提供一系列服务的非法组织。尤其要强化资产或资本跨境转移的监测与控制，切实防范资产向境外转移。还须加强边控，建立健全反洗钱法律制度，加强国际合作。 长期从事预防贪官外逃研究的中央党校政法部教授林认为：“应加强官员子女出国的审查制度，用重大事项报告制度加以规范，要求官员说明子女出国费用的数额、来源、用途，并与该干部一年一度的收入申报情况联系起来考察，增加公示环节。” “官员报告个人有关事项，不仅是向上级报告，更应接受公众监督，要有配套制度，有相应的核查机制跟进，对虚假报告、瞒报者，要有相应的惩处办法，这样才能起到根本实效。”李成言说，“外逃贪官的引渡成本非常高，最好的办法是健全和完善贪官外逃预警机制。所以，推行官员财产申报制度宜早不宜迟，越往后阻力越大。” “官员财产申报制度的缺失，已成为我国反腐的重要障碍。”政协北京十届委员会原秘书长、中国民主建国会北京市委员会副主任委员曾广宇直言，“一步到位地推行官员财产申报制度也不现实。但可在一些关系到国家重大利益的部门先试点，如国防、金融、政法等。可尝试建立分级公示制度。如，明确规定何种级别以上官员须公布个人及家庭情况，公示的对象，可以先党内，后党外，公示的主体可以先高层，后中低层，依次逐步推行。” 此外，曾广宇还建议：“该制度要求公示的信息要完整，不仅包括官员个人财产或收入情况，也要包括官员的家庭财产、收入情况及家庭成员是否身在境外、是否在境外有存款或购置财产等各方面内容。” 第三篇 政策法治——自由与秩序的动态平衡 第四十八章 打造公务消费“阳光账本” 节俭是政府义不容辞的责任，而抑制公务消费腐败，努力降低行政成本，正是建设节约型政府的题中应有之义。 “我们单位上周到一家五星级酒店开培训会议。”2008年9月26日，在北京某机关工作的朋友小张告诉记者，“领导觉得大家平时工作很辛苦，便安排一人一个标准间，感觉真好。” 据小张介绍，此次培训共两天，参加培训的100多人，按每人每天一间标准间400元计算，仅住宿费就达8万多元，加上会务用餐、会议场地及娱乐设施租用，等等，各种费用加起来不是个小数。 对这样的公务消费，圈内人似乎早已司空见惯。按说，公务消费作为必要的行政成本，是一种合乎情理的开支。但记者调查发现，在不少地方，公务消费很容易异化成腐败的权力消费。 “我国现行公务消费制度，已经不适应市场经济的法则，改革需要再提速。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受记者采访时表示，“在坚持机构改革的基础上，应强力推进我国公共财政体制改革，建立政府行为预算硬约束的制度框架以抑制公务消费腐败。努力降低行政成本，这正是建设节约型政府的题中应有之义。” <h3>剑指财政体制软肋</h3> 据了解，近年来从中央到地方，出台了不少控制公务消费的规章制度，可效果并不明显。 据国家统计局数据显示，1995～2006年，国家财政支出中行政管理费由996.54亿元增至7571.05亿元，12年间增长了6.60倍；行政管理费用占财政总支出的比重在1978年仅为4.71%，1995年为14.60%，到2006年上升至18.73%。 从国际横向来看，以上述2006年预算内的行政管理费占财政总支出的18.73%这一比例去比较，远远高出韩国的5.06%、法国的6.5%、日本的2.38%、英国的4.19%、加拿大的7.1%以及美国的9.9%。 事实上，我国行政管理费的数字还远远高于上述比例——有些机关的费用支出，还存在着财政给政策，单位自己想办法筹钱的现象，甚至不少单位的基建费用、办公用具、交通工具的购置费用以及福利补贴费用等开支都是靠自筹，来自预算外收入。 记者调查发现，在行政管理费用的“增长速度”背后，一些地方机关在公车私用、公款吃喝、公费旅游、建造豪华办公大楼、会议过多、能源资源消耗过高和政绩工程等方面的铺张浪费，已经成为政府行为的一大痼疾。 为刹住公务消费腐败之风，近二十年来中央政府已出台数十个相关法规，比如推行国库集中支付制度、将公务接待费用纳入预算、所有中央国家机关事业单位的会议及工作人员出差均实行“定点接待”管理，等等。 那么，为何公务消费腐败还一直呈上升之势呢？ 在采访中，受访者普遍认为，根本原因在于公务消费改革没有触及本质问题，即那些官员手中握有大量的可自由支配的金钱。只要官员手中握有很大的财权，其开支范围又难以制约，就很难保证其使用合理。 “公务消费的问题，凸显我国公共财政体制存在较大的缺陷，缺乏公开性和透明性的财政支出、不完善的监督机制、不健全的问责制度导致浪费愈来愈严重。”国家行政学院龚维斌教授接受记者采访时坦言，“首先，预算约束软化和预算外资金大量存在。其次，现行的财务报销制度和审计制度不够完善，而且即使被审计出问题，也没有强有力的处罚措施。第三，行政权力运行透明度不高，公众监督无从下手。第四，干部考核很少考虑行政成本，使政府官员失去了降低行政成本的内在动力和外部压力。” “我国现行的财政体制，从资金的安排，部门预算的编制、审查、监督，到经费的使用和管理，都存在漏洞。”李成言分析认为，“由于现有的财政预算一经批准，对预算的执行过程几乎未见监督和约束。加上行政权力运行透明度低、产权主体和责任主体虚位、不重视甚至忽视对行政成本的考核，以及公众与政府讨价还价机制的缺失等，公务消费腐败难以遏制就成为必然。” “财政行政管理费开支，最大的问题是不透明。”中国人民大学政治学系张鸣教授接受记者采访时认为，“政府花的都是纳税人的钱，但按目前的体制，纳税人根本无权过问这些钱都用在哪儿了。要不政府就是列出开支表，局外人看不懂，无从追问。” <h3>公务卡终结公务消费腐败？</h3> 2008年初，中央政府推出了公务卡制度，以加快公务消费改革，其内容令人瞩目。 2007年7月12日，财政部、中国人民银行联合印发了《中央预算单位公务卡管理暂行办法》。根据暂行办法，2008年初，中央预算部门和省级预算单位全面推行公务卡改革试点。 公务卡，是指专供公务员使用、可用于日常公务支出和财务报销的信用卡。据专家介绍，公务卡实行“银行授信额度，个人持卡支付，单位报销还款，财政实时监控”的操作方式，对于差旅费、会议费、招待费和5万元以下的零星购买支出等，使用公务卡支付结算，单位财务人员可以直接查询到公务消费的每一笔信息。到期还款时，由单位财务部门将款项直接支付给发卡银行。 “传统的公务小额支付采取现金支付的方式，不利于管理和监督，甚至发生财务报销环节出现凑票报销的现象。”李成言认为，“推行公务卡改革意味着花公家的钱办公事，比如出差买机票、住酒店、买办公用品、接待，等等，只要是能刷银行卡的地方，就必须要用公务卡来结算。传统的现金报销制度将逐步退出历史舞台。” 自2008年4月1日起，北京市第一批公务卡改革试点在海淀区劳动局、公安分局、审计局等11家单位启动。据了解，公务卡消费制度2008年将在全市的市级行政单位推广。 “推行公务卡制度，可提高支付透明度，实现对财政资金的动态监控。”北京市海淀区劳动局一位年轻公务员认为，“它可以有效地杜绝使用假发票报销或虚开报销发票等公务消费的腐败行为，对提高财政支出透明度也有积极作用。” “只依靠公务卡不能完全预防公务消费腐败。”清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心主任任建明教授认为，“如果不能触及现有的预算制度，公务员或者领导干部对公款的裁量权过大的问题就无法解决。” “实行公务卡制度，在最初阶段能抑制部分公务消费，但时间一长，作用就不大了。”张鸣指出，“因为公务消费腐败的根本原因，在于政府的权力缺少制约。任何一级政府，只要想扩大开支，就可以通过自己手中的权力从所管辖的领域内得到。所以，对于某些实权部门来说，公务卡是没有用的。” 龚维斌则认为：“公务卡主要是监督预算内支出，预算外资金则难以控制。而预算外资金决不是小数，腐败产生的土壤并没有被根本铲除。因此，公务卡制度只是抑制公务消费腐败的一种有效手段，但它不是最终办法。” 据了解，2008年9月前，160多个中央预算部门已经全部实施公务卡改革。目前国内一些地方也陆续推出此项改革，包括北京、天津、四川、山东、重庆、湖北、浙江和江苏等省市。 <h3>还须落实到预算制约</h3> 多位受访专家都认为，要有效抑制公务消费腐败，靠公务卡制度一项政策或措施是不够的。公务消费制度改革应当再提速，采取一揽子方案措施，多管齐下。 “公务开支无序增长的问题，绝非某些技术手段就可以解决的。”张鸣认为，“应建立政府行为预算硬约束的制度框架，让人大可以通过预算制约、监督政府开支。” 据了解，在公务消费制度方面，国外有些经验值得借鉴。在一些发达国家，每年年初，所有花费财政资金的政府部门，都会向政府财政管理部门提出预算申请，政府财政管理部门汇总后，上报给行政首脑，最后再递交给立法部门批准。财政预算得到立法部门批准后，必须严格执行，违反预算，就是违法。预算很细，很明确，比如办公费用，要具体到买复印纸多少，买墨盒多少，而不是一个笼统的办公费用。只有这样，立法机关才可以审议。如果预算不够要追加，需经立法机关审议。 “对公务消费腐败应采取‘零容忍’原则，只有这样才能从根本上消除和减少腐败的发生，这是世界上许多国家反腐的重要经验。”李成言建议，“在此前提下，尽快健全行政绩效考核制度，明确造成浪费的责任主体。加快制定有关相应级别的办公条件标准，严肃查处超标违规建设。另外一点，就是要取消大量存在的预算外收入，增强预算的完整性，提高监督的有效性。” “应强力推进我国公共财政体制改革。”南开大学博士生导师齐善鸿教授接受记者采访时认为，“首先，政府还应坚持精简机构和人员。对行政机关规模的控制，关键在于科学划分和确定行政机关职能的边界，重点解决好机构重叠和职能交叉等问题，尤其是对社会事务的多头管理。其次，推进制约政府财政开支的制度建设，包括各级政府部门办公大楼和办公设施的配套、公车使用、会议开支等，都应制订至少是每个省区市相对统一的标准。第三，建立科学的决策机制，对决策失误加以严惩，也能节约财政开支，因为目前决策失误造成的巨大浪费也是一个很严重的问题。第四，引进绩效管理机制，把开支公布于众，把勤俭节约作为干部政绩考核的一个标准。即通过财政预算来控制地方政府绩效。” “应大胆改革公务消费中不合时宜的制度规定，为法治政府、廉洁政府的建设从内部扫清障碍。”北京中盛律师事务所杜立元律师提出，一方面应当尽快修订预算法，建立一套完备的预算报告制度、预算监控制度以及预算听证制度。我国现行的预算法自1995年施行至今已有13年，对预算的编制、审批、调整、监督等规定过于简单化，缺乏预算听证的相关规定，不能满足公共财政的要求。另一方面应完善人大制度，强化对财政预算的审议和监督。 杜立元还建议：“加快落实新出台的《政府信息公开条例》，为公民的质询和建议以及监督提供畅通的渠道，争取公民对政府的理解和支持。” 第三篇 政策法治——自由与秩序的动态平衡 第四十九章 公务接待制度改革的“沉默” 公务接待中的吃喝风并非不治之症，只要做到信息公开，打破“自我监督”的思维，加强监管，敢于处罚，便可使问题迎刃而解。 “要严格执行公务接待的有关规定，加大监督检查力度，包括接受群众和社会舆论监督。”这是中央对“进一步规范和改革公务接待制度”中的一个新要求。 2010年4月27日，记者联系了北京市大兴区委宣传部相关负责人，希望就大兴区公务接待方面的情况进行采访。该负责人表示，他可先协调区委办公室和区政府办公室再给记者答复。次日一早，该负责人电话告知记者：“内容太敏感，他们不愿意接受采访。”随后，记者给北京多个区县政府打电话，采访公务接待的要求均被婉拒。 自上而下对推进公务接待制度改革，严禁用公款大吃大喝的规定越来越细、要求越来越严。但事实表明，这些约束力不足的规定，对遏止公务接待中的浪费和腐败作用并不明显，比如在“由隐性消费向显性消费转变”这一环节就难到位。 在多位受访专家看来，我国在规范公务接待方面，不论是传统观念的转变，还是制度建设的完善，都还要走一段漫长而艰难的路程。 <h3>公务接待被视为“国家机密”</h3> 2010年3月30日，国土资源部率先在其官方网站公布了“2010年部门收支预算”。随后，财政部、科技部、住房和城乡建设部也相继公布2010年部门收支预算总表和部门2010年财政拨款支出预算表。截至2010年4月11日，共有35家中央部委公布了部门预算。 但从各部委公开的信息来看，并没有涉及公务接待这样的“热点细节”。对于这些部委而言，公务接待显然还属于“保密范围”。 “目前，公务接待还没有一个明确的概念。”在刚刚成立的中国行政体制改革研究会上当选为秘书长的国家行政学院教授汪玉凯接受记者采访时表示，“在一些地方，只要领导批准的接待就是‘公务接待’，只要领导签字的发票就可报销。” “上级到下级单位视察，下级到上级单位汇报工作就不少，加上横向交流过于频繁，直接造成了公务接待出现过多过滥的现象。”汪玉凯说，“只有先对‘公务’的概念及范畴进行明确，才谈得上制定严格的接待标准，对‘接待’进行规范。” “现在公务接待与以前相比，已经有很大变化。”在汪玉凯看来，公务接待，就是党政机关内部上下级之间、横向之间，出于工作需要产生的接待，或外地兄弟单位或官员来访，以及相关的会议、参观、学习之类产生的接待活动。“公务接待在标准、范围等方面，还需要更明晰、可操作性的规定。” “党政机关适度的公务接待，是开展工作的需要。”汪玉凯说，“但是公务接待吃喝之风泛滥，就是严重的腐败问题。” “公务接待是个苦差事。”湖南省某县一家单位负责人向记者诉苦道，“应酬是我工作的主要内容之一，有时一天甚至要接待三四批来客，以至吃饭犹如赶场子。” “目前有些地方的公务接待，不但标准混乱，而且范围也不明确。”清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心主任、北京市纪检监察学会副会长任建明教授对记者说，“全国没有一个统一标准，基本是各地根据当地财政状况而定。至于一顿饭花多少钱，主要由接待单位领导即时拍板。” “有些单位的接待对象非常复杂，既有上级视察，也有下级来访，更多的是兄弟单位之间的横向联系。”任建明说，“但现在有些公务接待，已经演变为用公款为对方的消费相互埋单。” “公务接待消费在不同单位之间的差异很大。”北京一位长期在基层工作的干部认为，“在有些地方，公款吃喝已经成为一种交际手段，有些领导甚至用公家的高规格接待，为个人的升迁作铺垫。” 更糟糕的是，在公务接待的“暗箱”下，有些地方和单位，还以接待、住宿补贴和用餐招待开支等各种借口，开假发票套取预算内资金，设立“小金库”，用于请客送礼，等等。 <h3>“预算外资金”是失控源头</h3> “上级动辄就下来检查，不喜欢吃喝也得陪好，谁也得罪不起。”云南省某县一位做局长的朋友对记者感慨道，“现在8小时以外，也耗在公务接待上。” 虽然有这样感受的人不少，但不少人又身不由己地深陷其中，这不得不从现有的财政制度上找原因。 “由于各种原因，我国政府预算归一化管理问题，一直没有得到解决，以致大量预算外、制度外资金存在，成为公务接待失控的主要原因。”任建明指出，“在民主法治健全的国家，政府所有财政收入与支出都是纳入一个统一的正式预算的。” “财政预算不公开不透明，加之认识上的偏差错位以及监督打击力度不够等原因，更加剧公务接待的不正之风和腐败问题。”任建明说。 “公私不分的接待现象也很普遍，有的去旅游或办私事，也列入公务接待范围。”据任建明介绍，在有些经济发达的地区，接待费用惊人。他举例说，“南方有一个镇，经济状况比较好，每年接待费用就达上千万。” “由于预算外资金的支出，其来源是私下运作的灰色‘小金库’，本身就见不得阳光。”任建明认为，“这为财政支出方面的超标、违规包括公务接待方面的超标、违规提供了便利的条件。” “在预算方面，很多地方并没有把接待费、差旅费、考察费等定额明晰。加之公务接待的主体，本身就是领导干部和其他公务人员，信息和权力又不对称，更使公务接待中的问题难于界定和发现。”任建明说。 在多位受访专家看来，监督不到位，是公务接待失控的重要原因。“各级人民代表大会作为权力机关，在监督制止公务接待不正之风方面，应当更有所作为。”汪玉凯认为，“但实际情况是，人大在这方面基本是缺位的，并没有建立起必要的监督机制。” 汪玉凯进一步解释说：“主要有两方面的原因。首先，目前相当多的公务接待费用在预算外循环，很难掌握具体数目；其次，在各级政府预算及其执行的权力分配格局中，实际决定权掌握在政府而非人大手中。政府既是预算的编制者，也是预算的执行者，人大难以监督。” 记者调查发现，财务管理手段的落后，也为公务接待腐败提供了便利。特别是电子消费不发达、发票联网核查等技术手段落后，也为个别人多开、虚开发票及用假发票报销等违纪违规行为的发生提供了可能。 <h3>信息公开的民间推动</h3> 公务接待过多，自然使很多领导干部沉浸在接待应酬之中，难以集中精力于本职工作，也不利于党风、政风建设。 “公务接待中的种种不正之风，如果任其存在和发展，必将产生很大的危害。”汪玉凯说，“首先，助长党政机关的奢靡、铺张浪费和盲目攀比之风，推高了行政成本，挤占了公共资金。其次，给一些人提供了贪腐的机会。再者，恶化干部群关系，使群众对政府产生信任危机。” 近年来，公务接待失控引起高层高度重视。2006年，中央下发《党政机关国内公务接待管理规定》，明文要求“接待单位应当严格按照接待标准提供住宿、用餐、交通等服务，不得超标准接待，不得用公款大吃大喝。” 该文件还规定：“接待对象需要安排用餐的，接待单位应当按照当地财政部门规定的伙食标准安排，不得超标准安排用餐，提倡自助餐，一般不安排宴请。” 2009年初，中办、国办下发了《关于党政机关厉行节约若干问题的通知》，2009年5月初，中央纪委、监察部、财政部也联合下发《关于采取有力措施认真贯彻落实厉行节约八项要求的通知》。 但记者调查发现，在公务接待消费接受群众和社会舆论监督方面，显得缓慢而艰难—— 2008年11月，辽宁沈阳市民、律师温洪祥向沈阳市政府提出信息公开申请，要求相关部门公开办公费、招待费、差旅费等财务账目，他的申请虽然被受理，但同时被告知“政府部门财务信息又极其敏感，（公开）难度极大，这个公开可能不会一蹴而就，结果可能不会太乐观。” 2008年12月30日，河南南阳小伙王清向南阳市181个行政部门提交了7项政府信息公开书面申请，其中主要是“三公”消费问题。让人错愕的是，有些单位收到申请后，还将其当成了间谍。 尽管如此，多位专家受访时还是表示乐观，他们认为只要政府自身的改革措施不断推进，力度不断加大，再加上普通百姓、社会组织、新闻媒体的积极介入，就能实现建立公共财政公开制度和现代财政预算制度的目标。 <h3>打破“自我监督”的思维</h3> 从记者采访梳理的对策看，公务接待中的吃喝风并非不治之症，只要做到信息公开，打破“自我监督”的思维，从预算、报销手续、公示等环节入手，加强监管敢于处罚，便可使问题迎刃而解。 “公务接待开支无序增长的问题，绝非某些技术手段就可以解决的。”中国人民大学政治学系张鸣教授接受记者采访时指出，“应建立政府行为预算硬约束的制度框架，让人大可以通过预算制约、监督政府开支。” 据专家介绍，按国际通行的做法，公务接待消费必须全部纳入预算，并且公开接受媒体、公众的监督，一旦违规，将受严厉的处罚。比如芬兰，上至总理下至普通公务员，一起吃饭的有哪些人，点了什么菜，花了多少钱，都要在网上公开其清单，每位公民都能看得到、查得清。芬兰就曾有一位中央银行高官，在公务接待中不小心上了一道鹅肝，被媒体上网查阅菜单曝光后而下台。 “对于公务接待，政府已经采取了一些措施，比如指定政府定点宾馆、实行公务卡消费制度，这些都确实起到一些好的效果。但这远远没有从根本上解决公务接待过多过滥、花费过多的问题。”汪玉凯说。 “要杜绝公务接待腐败，可从三方面入手。”汪玉凯建议，“首先，应在现在的有效制度基础上，创新各种管理模式，对政府乱花钱的行为进行有效控制；其次，把预算外收入纳入体制内管理，杜绝体制外循环；再有，对一些典型案例，要加大曝光力度，进行严肃处理，以起到切实的警示作用。” “党政公务接待应制定全国统一的接待标准。对每一笔吃喝款项，包括支出的去向、用途，招待的标准，都严格按照公务接待的标准进行审核。”中国社会科学院尹韵公研究员对记者说，“公务接待应推行清单制、实名制、公示制，公务接待单应有统一格式，其中内容包括：来客时间、地点、人数、单位、姓名职务，公务活动内容，接待地点、人均标准、接待总额、经手人、陪客、客人签名、审批人等。一式三联，报销单位财务存档备查。” “可从制度上升到法律层面，像治理贪污受贿一样治理公务接待腐败，增加违规成本。”尹韵公认为，“如果公权力受到了刚性制约，公务接待就会走出尴尬的状态，官员出于违法成本考虑，在公款吃喝时也会有所顾忌，也可大大减少腐败的可能。” 第三篇 政策法治——自由与秩序的动态平衡 第五十章 科研经费“黑洞”有多深 把做课题当作“圈钱”手段，不但导致科研经费的巨大浪费，也助长了学术腐败之风，阻碍了国家科技创新能力的提升。 2009年4月，浙江大学“贺海波论文造假事件”尘埃落定。但在调查结论中，对造假论文与相关科研经费之间的关系并未涉及，也未谈及是否追缴相关经费。 “这起造假事件的发生，除个人道德因素外，科研人员考核指标刚性太强和科研经费存在管理‘黑洞’，也是诱发当事人铤而走险的重要原因。”南开大学博士生导师齐善鸿教授接受记者采访时指出。 记者调查发现，由于我国一些科研经费的使用缺乏有效监管，导致一些科研人员把做课题当作“圈钱”手段，不但导致科研经费的巨大浪费，也助长了学术腐败之风，阻碍了国家科技创新能力的提升。 <h3>神秘的项目“圈钱”</h3> 近年来，我国科技投入稳步增加。2006年，中央财政科技拨款达716亿元，比上年增加19.2%。2009年3月5日，国务院总理温家宝在“两会”做政府工作报告时表示，要大力推进科技创新，今年中央财政科技投入1461亿元，增长25.6%。 所谓科研经费，就是通过财政手段拨付给高校和科研机构用于科学研究的费用。按理说，这些经费应专款专用，但在实际生活中，这些经费却成了一些人随意宰割的“唐僧肉”。 据审计署公布，2004年的审计发现，科研系统2个部门和45个科研单位，转移、挤占、挪用科研经费达6.69亿元。另外还有13个单位把3.27亿元的科研经费违规出借、对外投资甚至投入股市。 2007年7月，山东省2006年度审计报告公布，在对高校科研经费使用情况的审计中发现，直接用于课题研究的费用开支仅占40.5%，而管理费用、人员经费等开支占近6成。 据了解，高校和科研机构的科研经费一般由两部分组成，即该单位科研管理部门统一申请、管理的课题经费和该单位职工自行联系申请的课题经费。无论是哪部分经费，均统一由该科研机构管理使用。 但是，这种看似严密的管理制度背后，却隐藏着一些鲜为人知的迷局。据了解，目前在有些高校和科研机构，科研人员申请到课题，作为奖励，可以从中按一定比例提成。此外，一些高校和科研机构争取到科研经费后，还得向相关人员送一定比例的回扣。因为要依靠某一项目去申请科研经费，该项目首先必须通过主管方的专家组评审。 经过层层打点后，科研经费才到了具体负责实施项目的课题组手里。而这其中，又会出现少数科研人员通过挪用、虚报、贪污等手段侵吞科研经费的现象，最终用于科研项目本身的经费有多少，就可想而知了。 “我国很多科研院所是靠科研经费来维持运行的，科研人员的大部分工资以及待遇落实等，都从科研经费中支取。”北京师范大学一位不愿透露姓名的教授告诉记者，“其他开支，除了正常的出差费、资料费、专家论证费外，有的科研人员连家庭电话费、交通费、私家车保险费和维修费等，也千方百计从科研经费中报销。” “在做项目预算时，如果需要80万元，很多人一般会报100万元。”北京某知名科研机构的一位科研人员向记者透露，“只要经费拨下来，就得想方设法用完。如果项目快做完了，可以变通买电脑，置办办公用品，等等。” 记者调查发现，目前一些项目的经费拨付方式也存在严重问题，主要是项目启动时经费不到位，等到项目进行过半时经费才拨付，但又要求按时花完，于是就出现了突击花钱的现象。 <h3>项目申请的“江湖秘籍”</h3> 不少受访者认为，目前我国科研经费分配和使用上存在着严重的两极分化现象。有些科研领域成为一些权威人士的“势力范围”，只有“圈内人”才可能得到大项目。而其他人员，要弄到一个科研项目十分艰难。 “目前有一些学科带头人，很少参与具体科研工作，却把大部分精力都用在跑项目上。”齐善鸿说，“目前国家几大科研基金的申报日趋规范，但也有一些项目的申请尚存在‘潜规则’。某些课题带头人，利用自己在学术界的声望和关系，提前向评委打招呼，结果总有项目可得。他们把争取到的项目，让自己的学生或朋友去做，自己则成了‘项目老板’。” 记者调查发现，目前很多课题申请难度越来越大，竞争非常激烈。“项目老板”在高校和科研机构中，由于把持着某些优势资源，也就成为一个相当惹眼的群体。 “我们单位的工资不高，收入主要靠做项目。”北京某科研机构一位工作人员告诉记者，“那些学科带头人争取下科研经费，就有了极大的支配权，谁在项目中承担什么样角色，都是学科带头人说了算，收入的多少，自然与此紧密相关。” 据了解，每年争取到多少立项和科研经费，也是上级主管部门考核一些科研单位的“硬指标”。有些高校和研究机构为了得到科研经费，除课题组及科研人员外，还广泛动员职工申请科研项目，并与职称和工资挂钩。 中国科协一项对科技工作者的调查显示，有50.7%的人认为在科研工作中遇到的最大困难就是“申请课题困难”，有14%的人认为在项目申请上花的时间和精力最多。 “能争取到国家级课题项目，就标志着有能力，评职称、评奖乃至当博导，等等，都有了资本。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受记者采访时表示，“由于考核压力大，有的科研带头人申请下来项目后，投入到科研的经费很少，而是拿着这笔钱去拉关系，跑下一个课题。” “现在能静下心扎实做研究的人越来越少，而急功近利的人越来越多。这样的氛围，将会毁掉一些有前途的科研人员。”放眼当下的高校和科研机构，中国社科院尹韵公研究员接受记者采访时，如此表达了他的忧虑。 <h3>严重危及学术生态</h3> 不少受访者认为，科研经费管理存在“黑洞”，在一定程度上影响了科研人员的工作热情，助长了拉关系等“潜规则”的盛行。尤其是在一些科研领域中出现了权威分享重点课题的“小圈子”现象，背离了科学精神和公平竞争原则。 “由政府部门直接进行科研经费的投入和管理，其工作程序、经费配置、课题评价以及成果鉴定等方面存在很多问题。”李成言认为，在高校或科研机构内部，这种不公平形成了收入上的不均等，也污染了知识分子群体内部公平竞争、积极创新的精神。 记者调查发现，现在不少学术刊物为创收，谁出钱就先给谁发。有的科研人员拿到科研经费后，为尽快交差，干脆从网上查找文献，撰写所谓的“科研论文”，花高价“版面费”发表，严重危害了我国的学术生态。 在这样的环境下，学术腐败自然屡见不鲜。2006年，上海交通大学的“汉芯造假事件”震动中国科技界。“汉芯”曾被誉为“中国芯”，但谁也没有想到，花费了国家上亿元科研经费研发出来的“汉芯”系列芯片竟是假的！2007年8月，国家自然科学基金委发布了当年第一期监委会简报，称有13个学术科研机构和个人涉嫌“抄袭剽窃论文”或“在申请书中弄虚作假”以获得科研经费。 但是，对骗取国家科研经费的学术腐败行为，几乎没人受到任何法律上的追究。一般情况下，即使发现科研经费使用不当，处罚措施也仅为限制该项目负责人日后的新项目申请。 据了解，我国科研经费管理乱象已引起国家有关部门的重视。2005年6月26日，教育部和财政部颁布的《关于进一步加强高校科研经费管理的若干意见》提出12项措施；2007年8月，科技部发布首个专门规范科技经费监督管理工作的制度规定——《国家科技计划和专项经费监督管理暂行办法》。但记者调查发现，由于我国在科研经费的审批、划拨、使用、结算等各个环节都缺乏强有力的监管和惩戒机制，这些规定并没有发挥出应有的作用。 <h3>公共监督不可或缺</h3> 当前，我国正倡导建立创新型社会，国家期望通过提高科技投入和科研水平，来提升国家的整体实力。因此，如何科学、合理、高效地使用科研经费，就显得尤其迫切和重要。 在美国，政府不设立研究机构，而是通过签订研究合同的方式，把科研任务交付给大学或私营公司。除了少数国防机密项目，绝大多数科研经费都依靠美国国家科学基金会、国家卫生基金会、国防部高科技组织等提供项目，通过竞争方式让研究型大学和其他实验室来操作。 针对我国目前的实际情况，尹韵公建议：“应建立财政科技经费的绩效评价体系，明确设立政府科技计划和应用型科技项目的绩效目标。可在简化程序的基础上，对课题进行公开招标，只要科研单位完成任务，‘产品’合格，供需双向就可一手交钱，一手交‘货’，这样将会减少很多可能产生腐败的环节。” “凡是国家各级财政支出的经费，都需纳入财政监管体系，科研经费也不应例外。”齐善鸿认为，“要从立项着手，深化行政审批制度和科技管理体制改革，确保立项的全程公开、公正和透明，对项目的各责任主体进行跟踪考核，以专项审计方式加强科技经费监管。同时，发挥网络监督作用，允许同行进行监督和举报。” “应进一步改革和完善现有的科研项目评审机制。”国家行政学院龚维斌教授接受记者采访时表示，“国家一些重大项目的评审，评审专家的遴选、评审程序的设定、评审意见的采取和公开等都应有科学的规定。科研项目的立项和其他重要环节都要评估，入选的科研项目应向全社会招标并公示，项目的开展和完成要有评估，并且要让社会各界有渠道了解科研经费的使用及产生的效益。” 第三篇 政策法治——自由与秩序的动态平衡 第五十一章 高校“老板”沦为新生腐败群体 “老板”称呼的流行仅是一个表征，令人痛心的是它所反映的是教师职业的异化和师生关系的功利化趋势。 “博士生导师”“客座教授”“特聘教授”……目前，很多高校教授的头衔十分显赫，但其中有些教授在学生眼里，最主要的身份是“老板”。 在我国高校，研究生把自己的导师称为“老板”，是一种很普遍的现象——这些导师带着研究生做科研项目，并付给一定的报酬。 不少人认为，目前高校的一些科研项目，已异化为一些人的赚钱“门路”。由于缺少必要的法律法规约束与规范，大学内的校园生态与学术生态发生了变化。 <h3>导师？老板？师生关系走向功利化</h3> 2006年6月，北京某高校的研究生小雁就要毕业了。提起三年的读研经历，小雁不禁感慨万分：“大部分时间在给‘老板’打工，专业知识学得一塌糊涂……” “一直为‘老板’做着与专业没有关系的项目，每月得到450元的报酬！”小雁一谈到她的导师就来气，“即使在外面一些公司兼职，挣的钱也远比这个多。可为了完成论文，顺利拿到学位，还是不得不跟着‘老板’做。” 在采访中，有的研究生透露，他们的导师只管申报课题，查资料、做调查或实验、写书稿，都交给研究生完成。一些研究生表示，他们很愿意在能锻炼自己能力的前提下，主动帮助导师做事，也可以不计较报酬，只是不希望导师以“搞研究”的名义把自己当做赚钱或获取名利的工具。 “在学术上，极少得到‘老板’必要的关心与指导。”北京某师范大学研究生小张坦言，“现在的‘老板’都带好几个研究生，‘老板’又整天在各地飞来飞去，参加国内大大小小的会议，有时还要出国，除通过电子邮件与‘老板’进行沟通外，‘面授’的机会很少……” 记者采访的部分研究生说，要毕业就得发表论文，要发表论文就得参加导师的项目，毕业论文的题目一般也从项目中出。“从另外一个角度讲，‘老板’叫你干活反而是看得起你，哪儿还有讨价还价的余地呢？”北京某大学研究生小芳告诉记者，做每个项目之前，“老板”都会规定完成时间，快到期时，他会问进度，要是没完成，“老板”的脸色便难看了。 “为何把导师叫做‘老板’？”听到这个问题，小芳惊讶地反问记者：“难道不能叫‘老板’吗？他付我工资，我给他干活！” <h3>只要有项目，“老板”就能赚钱</h3> “平时我想请个假去外地看看女朋友，很难得到‘老板’的批准。”北京某大学研究生张成向记者抱怨，“他恨不得我把所有时间都用在项目上。” 有的研究生认为，导师对他们要求如此“严格”，目的是为自己赚钱。北京某理工大学的研究生小丽告诉记者：“只要有项目，‘老板’就能赚钱。我的‘老板’神通广大，一年可以弄到三四个项目。” 据了解，研究生们所说的项目主要有两种：第一，由政府长期设立的各类研究基金支持的项目，如自然科学基金项目、社科基金项目、863计划、各部委或各级政府设立的研究基金资助的项目。第二，由政府或企业就某项目研究课题委托的项目。有的学校把前者称为纵向项目，后者称为横向项目。 “做纵向项目没多少钱可赚，国家对这些项目的每一项开支，都管得很严。”据知情人士介绍，做纵向项目，导师一般都能从项目经费中提取一定比例，自由支配；可是，一个项目做下来，往往也会所剩无几。“当然，有极少数导师打着项目的幌子捞钱也不难，比如购买科研设备时，从中获取回扣。” “很多导师都希望既有纵向项目又有横向项目，这样可名利双收。”北京某理工大学一位教授坦言，“能拿到一些863计划、963计划等高级别的纵向项目，可以提高在这个领域的学术地位。至于做横向项目，纯粹就是为赚钱了。” 那么，一个横向项目导师能赚多少钱呢？据知情人介绍，主要是因领域而异，比如有些50万元的项目，扣掉学校收取的管理费和其他费用，导师至少能赚到25万元。 “导师从外面拿来项目，就交给学生做，至于给学生多少报酬，完全凭良心而定。”北京某大学一位教授告诉记者，少数导师还不错，不但每月给研究生1000多元生活费，到年底还会给研究生分红，可不给研究生钱的导师也有。 记者了解到，高校导师的工作主要是三部分：搞科研、指导研究生和为本科生上课。但很多研究生抱怨，有些导师整天只顾挖空心思搞项目赚钱，不但没精力指导研究生，即使本科生的课，也是让自己的研究生去上。 <h3>高校“老板”是怎么出来的？</h3> 是什么原因导致导师这样的高级知识分子钻进“钱眼”里去呢？ 据了解，近些年来，我国的教育和科研经费大部分是通过课题立项的方式发放到教师名下，而在审批课题项目及经费中，申报者的职位、人际关系、公关本领等种种非学术的因素会不可避免地发生作用。然后，高校也按照同样的行政主导逻辑，以能否得到项目和所得到项目的级别为标准，来衡量导师的科研能力。 “很多高校每年会对导师的项目经费排名，靠后者会受到批评和警告，没有科研项目的，甚至还会被取消导师资格。”北京某大学一位博导感叹，“目前大学衡量科研的标准过于绝对化，且多以量化的形式进行考核。这种硬性规定不得不使导师把大部分精力投入到科研以外的拉项目、跑经费等事务上。” “有些导师充分利用自己苦心经营的关系网到处申请项目，往往凭的不是科研能力，而是公关能力。”北京某大学教授无奈地对记者说，“这种机制下，有些导师没什么水平，却因为能拉项目跑经费，照样做导师，而有些踏踏实实做研究的导师，因为没有太多的社会关系而面临被淘汰的危险。” 显然，这样一种机制所导致的结果是——竞争中的优胜者，为了保持其优胜地位，必须尽可能快速地完成所拿到的课题，以便投入下一轮的争夺战。快速完成课题的最现成办法就是让学生们去做，于是，导师成了“老板”，学生成了“雇工”。 <h3>终结高校“老板”</h3> 据了解，“老板”一词曾经出现在欧美国家的高校中，但导师雇学生做项目，都发给学生合理的报酬，并且会在其中给予学生适当的指导，还有一个重要的前提是“决不影响学生的学业”。 在我国高校，“老板”一词的使用，在一定程度上反映了研究生对导师的经济要求占据了相当重要的位置。“老板”称呼的流行仅是一个表征，令人痛心的是它所反映的是教师职业的异化和师生关系的功利化趋势。 “大学是一个学习型组织，它除了要有学术和业务的氛围，更要有人文和道德氛围。”北京大学一位教授忧心忡忡地说，“高校‘老板’盛行，不但会导致学术泡沫泛滥，浮躁之风日盛，金钱利益至上，创新意识退化，而且也容易使教授群体沦为新的腐败高发人群。” 很多人认为，真正要消除这一现象，就得对症下药。首先，改革导师遴选制度。目前我国高校导师，是通过遴选和评审出来的，这种制度不仅剥夺了学生的选择权，也滋生了学术腐败。 长期以来，我们把“导师”看得过于神圣，并当成了一种荣誉和地位的象征。而实际上，导师不过是一种教学岗位。由此，导师遴选制度必须改革，即不管是何种级别、年龄的教师，只要在某个方面取得了非同一般的成就，就可以申请招收研究生；招不到研究生，再著名的教授也不能做导师。如此一来，导师们的权力就会受到约束。 其次，建立合理的导师评价体系和监督管理制度体系。一方面对导师科研能力的评价体系要避免过于绝对量化和短期化。要保证研究生的独立性和话语权，让他们在接受导师指导的同时，也能够对导师的指导进行客观的评价，由此建立起完善的、合理的导师评价体系。另一方面，受利益驱动，不能指望“跑钱”的导师自律，应当出台相关的措施，对导师的教学时间安排，建立科学的管理制度，对其进行有效的监督，保证他们有足够的指导和研究时间，保证对研究生提供足够的有效指导。 第三，加强项目经费的监督和管理。现在对于数十万元、上百万元的经费，上级部门只管审批下拨而缺乏强有力的监管，导致大量的科研经费被装进个人腰包，这是很多导师醉心于做项目的“原动力”，而对此国家却没有一部具有针对性的法律法规进行约束与规范。因此，有关人士建议，一方面，有关部门要对纵向项目经费严格审计，加以监控，以免大量的科研经费被装进个人腰包。另一方面，对横向项目，高校应建立有效的管理和监督体系。 第四篇 公民社会——公民维护权利的途径和舞台 第五十二章 中国“民调时代”来了 一个成熟的公民社会需要众多的成熟的公民参与。如果有众多的反对者，就意味着，我们离公民社会的距离越来越远，也会遭到更多的阻力。 民意调查的最大优点，在于调查更广泛、更专业、更规范，结果更为准确全面，而且政府居于主动地位了解民意，对政府一些决策更有参考价值。 2010年7月27日，溽热的北京王府井大街上，刚刚答完一份民意调查问卷的北京某大学学生王丽告诉记者：“都是一些知名的调查机构，内容主要涉及一些民生问题。我愿意配合这样的调查。”这是王丽当天答完的第二份问卷。不远处，还有不少人也在访问员指导下回答问卷。 近年来，随着我国民主化进程的加快，民众对公平和公正的追问意识增强，城市管理、社会发展乃至国家立法、政府决策、干部的选拔任用、官员的政绩考核评价、升迁等诸多方面的工作，都不同程度地引入了民意调查程序。同时，越来越多的民众也逐渐认知并参与到这项社会活动中。 目前，我国各类民意调查机构从无到有，逐渐壮大。除政府民意调查机构外，媒体、高校科研机构、外资以及国内民营的民意调查机构也相继亮相，并活跃于我国政治和经济生活等多个领域。据中国市场信息调查业协会为记者独家提供的数据显示，2004年我国市场信息调查业企业和事业单位33447家，并每年以6%的速度递增。以此推算，2008年有市场信息调查业企业单位约4.2万家。 中央党校政法部黄小勇副教授接受记者采访时分析了这番蓬勃景象后面的社会背景：“现代化使得政府决策越来越复杂，越来越依赖于知识而非简单的经验，民意调查能让决策者客观地获得关于决策事项所包含的丰富信息，为政府科学、民主、依法执政带来了新契机。在此基础上，畅通社情民意通道，了解民意所向，决策者才能最大限度地作出正确决策。这是汇聚民智、提升执政能力的重要手段。” 事实上，党的十六届四中全会就强调：“要建立社会舆情汇集和分析机制，畅通社情民意反映渠道。”胡锦涛总书记也指出：“完善深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智，切实珍惜民力的决策机制。” “民意调查的出现，是时代发展的要求，顺应了科学发展和注重民生的需要。”国家统计局社情民意调查中心副主任吴士辉接受记者采访时认为，民意信息已经逐步进入政府决策咨询程序，政府正以更为积极的姿态，倾听来自民众的声音，“这是构建和谐社会的一项基础工作。” <h3>“社会矛盾凸显期”催生民调兴起</h3> 我国民意调查机构的兴起，有着其深刻的社会背景和政治背景。当前，我国正处在社会转型期，群众利益诉求、意见表达及价值判断呈现多元化特征，各种社会矛盾日益凸显。因此，政府需要倾听民众呼声，了解民意，同时民众也希望获得对政府工作的知情权、参与权、表达权、监督权。 中国政法大学政治与公共管理学院鲁照旺教授接受记者采访时分析认为，近年来，群体性事件及个体极端行为时有发生，这是社会矛盾爆发的主要体现，而预警机制的缺失又往往使这些矛盾处于失控状态。在这种情况下，社情民意调查对各级党委政府而言，显得十分迫切而又必要。 “现在公众对于参与政府公共政策制定过程的愿望越来越强，不仅表达自己对于现有的公共政策的看法，更多的还希望提出自己的建议和想法。”新生代市场监测机构副总经理肖明超接受记者采访时说，“过去很多事情，政府只需要告诉民众一个结果，或怎么执行政策。但是目前，民众对于知情权的要求大大提高，互联网加速了与政府有关的信息传播的速度，对政府的政务公开提出了更高的要求。” “正因为如此，政府已经到了一个必须倾听民意的时代。”他进一步解释道，“主要有三方面原因：首先，收集民意可增强政策执行的可行性和操作性；其次，收集充分的民意可以看到民意的未来走向，以便于政府可以尽快作出政策调整，包括建立预警体系；再次，收集民意可多角度保证政策的合理性。” “民意对政府的重要性在提升，民意调查机构正是一个科学、系统地把民意传递给政府的重要渠道。”零点研究咨询集团董事长袁岳接受记者采访时说，“一方面是民众不满足仅靠媒体、人民代表表达诉求，还希望继续拓宽诉求渠道。一方面是政府开明了，愿意听到民意民声，使决策有更多民意基础。这两方面力量结合，推动了民意调查的产生。” <h3>发展曲折、形态年轻</h3> 我国是较早进行现代民意调查的国家之一。有关专家介绍，1922年11月24日，我国留美归国的心理学硕士张耀翔，在北师大校庆日期间，进行了我国最早的一项现代意义上的民意调查。 由于我国各种特殊的政治现实，这次民意调查并没有迎来这个行业的勃兴时代。相反，从1922年到1982年的60年间，我国大陆没有出现一家专门的民意调查机构，民意调查活动几乎一度销声匿迹。“1986年以前，我国政府基本没有系统的利用民意进行评估的机制，所有政务信息依赖行政系统内部自下而上的报告机制，不允许独立民意研究机构存在。”袁岳回顾说。 1988年，广州市社情民意研究中心成立，这是我国大陆最早的民间民意调查机构之一。多年来，该机构一直编撰《民意参考》和《民意内参》两份刊物，前者派发给各学术机构，后者上报广州市各党政领导。同年，北京市委宣传部成立的北京社会心理研究所，也是较早的专门从事民意调查的机构，出版内刊《民意》杂志。 1988年至2002年，是我国民意研究发展重要的14年。这期间，我国政府进行民意测验的数量大量增加，内容也更广泛，同时允许民间独立市场研究与民意测验机构合法注册，允许民间组织从事民意调查工作。 袁岳对此深有体会：“在这一阶段，民间独立调查机构开始有机会介入一些对于公共项目的评估，如公众安全感的调查、中国大陆地级以上城市投资环境的评估等。而且，媒体开始大量使用民间独立调查机构的相关调查数据。在1992年之前，中国媒体只使用官方数据。” 从2002年开始，我国民意调查行业进入了快速全面变迁的阶段。2003年发生的不少地方民众对于政府的评价、因SARS而引起的政府信息公开化要求、我国政府领导人倡导的亲民风格和对于民众人权的重视在这一年中获得异常的重视。因此，这一年被许多研究中国问题的学者定义为显示我国社会和政府快速转型、个人自由和权利空间越来越发展的一年。 <h3>中国民调五大类型</h3> 目前，我国民意调查机构已呈多元化发展。据记者调查，大概可分为以下五类，即政府型、高校科研机构型、民营型、外资型、媒体型，等等。 政府型主要来自国家统计系统。2003年年底，国家统计局召开专题会议，要求各省市统计部门尽快建立“计算机辅助电话调查（CAtI）系统”，积极开展社情民意调查。 2004年11月10日，江西省成立了隶属于省统计局的民意调查中心。同年底，国家统计局社情民意调查中心正式成立。随后，各省市统计系统下的民意调查机构也相继出现，我国政府民意调查机构初步自成体系。 据国家统计局门户网站显示，国家统计局社情民意调查中心的职能是指导全国统计系统社情民意调查机构的工作，组织实施党中央、国务院有关部门委托的有关社情民意调查任务；开展统计咨询、相关信息资料加工处理与查询服务；负责经济景气发展态势监测、信息发布及相关科学研究。 近年来，一些媒体、高校科研机构也纷纷成立民意调查机构，比如中国青年报社会调查中心、人民论坛问卷调查中心、北京大学中国社会科学调查中心、中国人民大学中国调查与数据中心、中国传媒大学调查统计研究所，等等。 与此同时，一些以咨询公司、研究中心、调查公司、信息中心等名义注册的民营调查机构，更是层出不穷，除零点研究咨询集团（简称“零点”）外，比较活跃的还有北京美兰德信息公司（简称“美兰德”）、新生代市场监测机构（简称“新生代”）、北京数字100市场咨询有限公司（简称“数字100”）、华通现代市场信息咨询有限公司（简称“华通现代”），等等。 从20世纪80年代起，一些外资调查机构也纷纷低调进入我国，让人耳熟能详的有盖洛普（中国）咨询有限公司（简称“盖洛普”）、AC尼尔森，等等。 近年来，为主动了解和回应社情民意，在传媒大战中掌握更多的主动权和话语权，我国一些主流媒体也设立了民意调查机构，比如中国青年报社会调查中心、人民论坛问卷调查中心，等等。 从记者调查的情况看，上述调查机构，是在我国调查机构中作民意调查比较有影响的，而更多调查机构仅把作民意调查作为“副业”。盖洛普咨询有限公司首席咨询顾问吴涛博士接受记者采访时认为，在中国的调查机构中，民营的占很大比例，其中专门作民意调查的机构并不多。从目前市场趋势来看，随着中国政府向服务型政府转型的加速，更多的调查机构，会越来越多地涉足民意调查领域。 <h3>“把脉”手段多样化</h3> 记者走访了解到，目前我国民意调查机构的调查方式，多以计算机辅助电话调查（CAtI）、面访、信函访问、留置访问、网络调查等为主。采访中，中国社科院社会学所社会发展室主任李炜向记者介绍说：“信息技术和互联网的发展推动了民意调查方式的转变，计算机辅助的调查方式已经成为业内广泛采用的一种调查手段。” 从调查掌握的情况来看，在民意调查机构的所有调查手段里，CAtI最为普遍。比如零点的调查方式，仅计算机辅助电话调查就占40%，美兰德占20%，新生代占30%，而全国统计系统民意调查机构高达80%。“CAtI非常简便，不仅成本低，还能保证样本的全面覆盖，真正能深入到社会的每一个细胞。而且，访问员拨出的每个电话都有录音备案，可以复查，很难作假。”吴士辉说。 让人意外的是，在所有调查手段中，这些民意调查机构仅把网络调查作为辅助调查手段，而且极少使用，因为他们普遍认为“不科学”。在多位受访调查机构负责人看来，虽然网络调查也能出调查结果，但与科学抽样调查出来的结果还是有比较大的出入。 “目前网络调查存在两大硬伤，一是不能覆盖全人口，网民大部分是年轻人；二是搞不清被访者的真实背景特征，有些被访者男士乱填女士。这样的调查结果不能分析，不好用。”北京美兰德信息公司总经理周江接受记者采访时直言。 “网络调查实际是一种计算机辅助的信函访问方式。”袁岳说，“通过电子邮件和互联网页面，被调查者可以轻松而不受拘束地完成调查。但网络调查的代表性以及虚拟匿名等局限性，也使这种调查方式的结果饱受质疑。” 多位受访专家指出，民意调查为民众参政议政、行使民主权利、加强民主监督找到了一个切入点。不论用何种调查手段，这种民主教育和民主实践，都将会有力地促进民主意识，推动我国的民主进程。 <h3>效果取决于决策者</h3> “以前政府获取民意，采取的是一种自上而下的形式，反映的是个案，往往是出了问题才去调查，政府是被动了解的一方。”李炜认为，“民意调查最大优点，在于调查范围更广泛，调查方式更专业、调查手段更规范，结果更为准确全面，而且政府居于主动地位了解民意，对政府一些决策更有参考价值。” 不过，“由于缺乏制度规定，民意调查结果在决策中的作用，主要取决于决策者个人的民主观念和民主作风。”黄小勇认为，“不重视民意具有极大的危害性。长期以来，某些决策者认为决策事务是专业性技术性事务，认为决策类似于在追求数学意义上的真解，无须考虑民意。然而，被决策者忽略的民意最终总要参与进来，并往往形成对决策的抵制和反对。” 黄小勇举例说，近几年发生的厦门PX化工项目的流产、绿坝——花季护航软件的暂停、番禺生活垃圾焚烧发电厂项目的搁浅，都是典型事例。他呼吁，决策者应抛弃对决策事务的传统工程技术观念，而应将决策事务看作是关乎民众利益的公共事务，必须听取和重视民意。 当然，“不排除一些决策者因为民意调查结果与部门意图之间的冲突而罔顾民意，只有民意调查结果获得广泛的公共舆论支持，在社会压力之下才会对决策形成重大影响。”黄小勇说。 但大势所趋的是，“在民意型决策时代，政府的第一要务已经不是要解决决策者脑子里有没有民意的问题，而是要解决民意如何进入决策的问题。”中国人民大学舆论研究所所长喻国明教授认为，“政府决策只有充分综合各方利益，听取民意才能让公共决策效率得以整体提升。” <h3>“群雄逐鹿”民调市场</h3> 从记者的调查情况分析，国家统计局社情民意调查中心作为我国国家机关中唯一专门从事社情民意调查的单位，其信息资源、调查技术及专业人才，与其他类型的调查机构相比，竞争优势显而易见。 2010年7月23日，吴士辉接受记者采访时介绍：“目前，已有28个省（区、市）统计局成立了社情民意调查中心，全国已拥有2000多个计算机辅助电话访问席位，形成以计算机辅助电话调查（CAtI）为主的民意调查手段。” “统计系统的民意调查机构，一般不作商业调查。”吴士辉说，“主要业务包括两方面：一是受各级党委政府委托，对制定的政策法规、工作计划征集百姓意见和建议，做到问政于民，问需于民，问计于民；二是行政管理部门及执法部门进行群众满意度调查，等等。” 据了解，在我国民意调查中，统计系统的民意调查机构已超过“半壁江山”。对此，吴士辉信心十足地说：“这种合作是双向的需要，随着科学发展观的不断深入，各级党委政府对民意的重视，民意调查必将具有广阔的发展空间。” “零点公司的民意调查，占到民营调查机构业务量的80%。”袁岳说。事实上，零点经过多年打拼积累，在业务上已经步入良性循环，民意调查仅仅是其扩大自身影响力的一种重要手段。目前，众多跨国公司、中国知名企业、中国政府部门、外国学术机构和联合国机构均是零点的客户。 另外，国内比较活跃的民营调查机构还有美兰德。这家公司现在拥有全职员工近50名，已经在全国建立了覆盖城乡的调查网络，可同时调动数千名专业访问员开展调查活动，曾在全国300多个城市、800多个县开展过调查咨询业务。 “美兰德与国务院部委、北京市局委办和区县等多层次政府部门建立了稳定的合作关系，民意调查方面的业务已占到50%左右。”周江说，“在这方面，我们将会继续扩大业务量。” 近年来，国内很多高校及科研单位，通过民意调查在研究领域方面不断拓展延伸，以此促进科研教学，其中北京大学中国社会科学调查中心、中国人民大学中国调查与数据中心和中国传媒大学调查统计研究所比较活跃。 在多位受访专家看来，高校科研单位中的民意调查机构，主要还是服务于教学科研，不但项目宏大，而且调查周期很长，一般几个月，甚至几年，凭借其品牌美誉度高、人才资源集中、客观中立等得天独厚的优势，在我国民意调查领域尚有相当的发展空间。 在记者的采访过程中，每次谈到媒体调查机构，多数受访者会提及中国青年报社会调查中心。这家调查机构隶属于中国青年报社，集民意调查、市场研究与媒体传播功能于一身。从成立以来，已在中国媒介和调查业内，颇具知名度。 后来一些媒体也相继成立调查机构，其中人民论坛问卷调查中心势头尤猛。“在激烈竞争的传媒格局中，各种新老媒体都在争夺市场份额。”北京一位资深媒体人士认为，“民意调查成为纸媒与其他媒体竞争的一个利器，且为纸媒带来了新卖点新价值，让纸媒再显优势。” 在挺进中国市场的外资调查机构中，近年来盖洛普最活跃，在北京、上海、广州设有3家分公司。“盖洛普1993年正式被批准进入中国，但主要定位是做市场研究和管理咨询。对于民意调查，盖洛普从不主动涉足，只有政府部门委托才做。”吴涛说。 吴涛还举例说，盖洛普受官方委托，曾于2001年2月做过北京申奥民意调查，2010年上海世博会民意支持率调查，等等。“盖洛普以后是否拓展民意调查方面的业务，态度比较谨慎，还有待观察市场发展和政策法规的变化。” 相比之下，另一家外资调查机构AC尼尔森显得相对低调得多。2001年10月4日，AC尼尔森被中国政府批准在中国从事互联网数据调查。当时，AC尼尔森仅对外声称：“这是AC尼尔森在亚洲乃至全球业务发展的一个转折点，我们将可以用最容易理解的语言去拓展我们在中国的业务。” 多位受访专家认为，我国不同所有制的民意调查机构活跃，折射民意信息逐步进入政府决策咨询程序。可以预测的是，随着我国民主进程化的进一步加快，在民意调查领域的争夺上，将会呈现出更激烈的竞争态势。 <h3>结果与感觉相差悬殊</h3> 记者调查了解到，在我国各种民意调查纷纷进入民众视野的同时，随之而来一些调查结果与社会感觉不相符合的现象，不可避免地使民意调查行业蒙上了一层挥之不去的阴影。 2010年4月12日，北京市有关部门决定机动车尾号限行措施再延续两年。零点调查公司受有关部门委托进行民意调查，有90.4%被调查者支持继续实行限行措施。新浪网的网络调查却显示，79.3%受调查者反对，赞成者仅占17.8%。同一事件得出大相径庭的两个调查结果，引起诸多争议。 北京市此前也发生过同样的事件。2006年12月，北京市卫生局公布了对全市50家三级医院当年下半年患者满意度情况的调查，结果平均满意度高达97.6%，19家医院满意度100%，最低的一家也在92.5%。结果一公布，舆论一片哗然。 此类案例在一些地方时有发生。2006年4月7日，四川省社情民意调查中心公布了“开局之年听民意”社会调查结果：“87.4%的城乡居民对当前的生活状况总体满意。”此消息公布后，这一数据的真实性，同样遭到质疑。 近年来民意调查造假事件中，江苏“调查门”事件引人注目。2009年2月，江苏省对南通市的启东、海门、通州等地全面达小康情况采用随机抽样的电话访问方式进行民意调查，当地干部要求受访群众按照事先专门发放的标准答案回答提问，有不少中小学还专门放假一天，让学生背熟答案“协助”家长应对电话调查。 “这是典型的亵渎民意。”北京某调查机构一位不愿意透露姓名的负责人无奈地告诉记者，“不论民意调查还是市场调查，只要结果准备向社会公布，出于政绩考虑或商业目的，数据就有可能掺杂水分。”她解释说：“有些调查机构，尤其一些不太知名的调查机构，为了能拴住客户，的确可能不惜与客户合谋，一起编造数据欺骗社会和民众。” 多位受访民众反映，如果政府部门参与民意造假，折射政府政绩观存在“错位”。“把民意调查结果当成政绩，并为此不惜造假，损害的不仅是政府部门公信力，还有民意调查行业的声誉。”北京市石景山区鲁谷社区居民王先生这样对记者说，“我不相信当前形形色色的民意调查，更相信自己的感觉。” 2009年3月，中国青年报社会调查中心通过题客调查网，对全国31个省、区、市13331人的调查显示，对于各种民意调查的结果，43.8%的人表示相信，26.8%的人不太相信，29.5%的人表示不好说，要看是哪里做的调查。 <h3>民调结果为何扭曲</h3> 据记者调查分析，个别民意调查结果的失真，其深层次原因是调查结果关系委托方政绩或利益而驱动其热衷于弄虚作假。 “在我国，民众对政府施政满意度的民意调查，大都掌握在政府有关部门的手里。”鲁照旺直言，“官方民意调查机构的优势，在于拥有充分的物质资源和组织资源。但是由于这些民意调查机构和政府有着千丝万缕的联系，民众常常会对其调查结果的公正性产生质疑。” “政府下设的民意调查机构的专业能力很强，调查方法也没问题，可以作为内部的决策支持和政策评估，但作为一个调查结论和结果公布，要获得公众认可时那就不恰当了，免不了有一种政府既做运动员又做裁判员的嫌疑。”喻国明认为。 “有些民意调查机构自身的不足，容易使民意调查结果受到公众质疑。”黄小勇分析认为，首先，政府民意调查机构在组织上的隶属关系决定了其民调活动带有强烈的“授意”“命题解答”的色彩，粉饰作用明显；其次，民间调查机构在公益性和赢利性两端的摇摆，也会使得一些民间民意调查受商业利益驱动，丧失真实性；再次，在民意调查机构发布失真民调信息上缺失惩戒机制，过多依赖机构的自律，他律不足。 “如果有些地方官员把民意调查当成政绩公开，那么必然希望调查结果趋向对自己有利，而民意调查机构是下属机构，那必然得言听计从。”国家行学院政治部邱霈恩教授接受记者采访时说，“调查结果造假，不但失去了应有的决策参考价值，而且偏离了民生福祉和公共幸福方向。” 在记者的采访过程中，多位政府官员也坦言，有些政府部门参与民意造假，多是因为要向社会公布或向上级交差。“如果把民意调查结果当成政绩，或是粉饰太平的工具，本身进行民意调查的动机就有问题。” 对于来自社会的各种质疑，部分调查行业人士也颇感无奈。“要说民意造假，更多也是来自被考核对象。因为对被考核对象来说，就是不公开调查结果，也涉及自己政绩问题，所以更希望结果对自己有利。”袁岳说。 当然，民众对民意调查结果不信任，与民意调查机构进入门槛太低有关。“目前政府对民意调查机构还缺乏科学、规范的约束。”周江坦言，“一个注册资金10万元、没有专业人员的公司，也可以凑几个数说是民调结果。民众往往分不清哪些民意调查结果可信，哪些不可信。” 吴涛指出，一些调查机构抽样样本不具有代表性，也是造成调查结果不科学的重要原因。“对于全国性研究来说，至少要3000个随机选择的样本，结果才能保证真实性和准确性，但很多公司做不到，就1000左右样本，甚至更少。” 多位受访专家还指出，目前有些民意调查结果遭到质疑，还因为在发布调查结果时忽视背景介绍，或专业特性使一些数据面临被随意解读的可能，没有用民众能够理解的方式向民众进行科学的阐释。 “在委托方通过媒体公布结果时，不论是全部公布，还是选择性地公布一部分，调查机构应该要求委托方完全忠于调查结果。”肖明超认为这关键是委托方，“对于调查结果，委托方可决定公布不公布，民意调查机构无权干涉。” <h3>如何保持独立运作</h3> “民意调查要免于信息不被任意、人为筛选的重要途径之一，是建立起自主运营、自担责任、自我约束、自我发展的独立、中立的民间调查机构，并与政府保持适当距离，具有超脱性、专业性和客观性。”鲁照旺认为。 “政府应把民意调查让给合法的民间中立调查机构来完成。”在他看来，“政府的责任是对这些调查机构和调查活动进行监督与规范。从改革的角度说，改革政府和社会合一的组织形态及其制度规则，放开民间组织独立地参与各项社会事务，也是新时期我国传统公共事业领域改革的重要内容。” “在政府民意调查机构之外，应培育更多的民间民意调查机构，这不仅是对政府民意调查的有益补充，也是提升政治民主化水平的必然趋势和要求。”邱霈恩说。 “从目前来看，民调机构与委托方之间的良性互动关系，缺乏机制的约束。”黄小勇分析认为，“双方良性互动关系的形成，一方面需要委托方更加开明、开放、自信，另一方面，还需要民调机构提高民意调查质量，客观、公正、可信。” 据了解，民意调查开展比较成功的国家，除了政府部门自设的民意调查中心外，更多的是独立于政府的商业调查公司。政府会委托信誉好的民间调查机构进行民意调查，既可以避嫌，又能更好地了解民意。而民间调查机构为维护其商业信誉就必须维护其调查结论的真实性、客观性。这些国家的民意调查制度运行良好。受访专家认为，完善我国的民意调查制度，不妨借鉴此做法。 对于如何把真实的调查结果传达给民众，也是一个关键步骤。“即使独立的调查机构做的民意调查，也不应是把结果一公布了之，而是要创造一个与公众更好的沟通环境，向公众阐明调查怎么做的，为什么这么做。愿意了解细节的公众，可以由此反推结果可信不可信。”李炜认为，“这是民意调查行业与公众共同成长的一个过程。” “政府部门要加强与新闻从业人员的沟通，以确保新闻报道中调查数据的应用无误。”中国传媒大学统计研究所所长、博士生导师柯惠新教授认为，涉及民意调查时数据的使用需要更加慎重，媒体报道的过度强调精简、追求吸引力等准则，直接导致调查数据的使用流于形式、过度简化、夸大不实或者断章取义，更可能扭曲民意的真正动向。 “民意调查的结果屡遭质疑，这与政府和民众对民意调查的认知程度、理解程度、支持程度有关。”吴涛建议，“提高整个民意调查行业的社会认知度和认可度，需要全行业的共同努力，在提高行业诚信和透明度的同时，有关部门明确行业管理规范和加强有效监督刻不容缓。” 第四篇 公民社会——公民维护权利的途径和舞台 第五十三章 信息公开催生“公民本位”社会 也许有一天，当我们发现《政府信息公开条例》已成为一个历史性的拐点…… 2008年5月12日14时28分！四川省汶川县发生8.0级地震，北京、河南、上海、天津、内蒙、云南等10多个省、市、自治区都有震感。这场波及大半个中国、影响数亿人的天灾，瞬间造成了数万名同胞不幸遇难。 在地震发生后20分钟左右，有关震情的权威发布便在官方网站出现。随后，政府有关部门又迅速通过电视、广播、手机短信等各种渠道向社会发布震情公告，伤亡人数也在实时更新……透明和及时的权威信息披露，不但止住了可能蔓延的谣言，也在一定程度上消除了公众恐慌心理。 “这次地震，公众能够得到的信息铺天盖地。在我国，人们以前从未如此逼真地看到过一个灾难这么多的场景和细节。”中国社会科学院新闻研究所所长尹韵公研究员在接受记者采访时这样评价，“此次地震的信息公布，堪称我国有史以来最快、最全面的一次，政府信息的公开程度可谓达到了极致。这在我国信息公开进程中，具有里程碑式的意义。” 其实，这一切当在意料之中。2008年5月1日，我国一部备受瞩目的行政法规——《中华人民共和国政府信息公开条例》正式开始实施。这部于2007年4月颁布的行政法规，明确规定了公民的知情权和政府的信息公开义务。这将使我国政府迈向一个信息公开的新时代。 而当信息公开时代来临时，无论是政府还是民众，无论是在实践层面还是立法层面，都需要做好进一步的准备。 <h3>迎接执政理念的变革</h3> 政府信息公开的话题，总不经意地拨弄着公众敏感的神经，公众期待条例的正式实施，能照亮我们这个社会更多隐秘的角落。 2008年5月5日，湖南省汝城县黄由俭、邓柏松等5位市民引爆了一起特别诉讼——因向县政府申请公开有关政府部门的调查材料遭到拒绝，汝城县人民政府便被他们告上了郴州市中级人民法院。据了解，这是条例正式实施以来，我国首例市民状告“政府信息不公开”的行政诉讼案。 “这是我国第一次国家级政府信息公开立法，把信息公开变成了政府的法定义务，这是政府执政理念转变的一个历史性突破。”北京有一位政府官员一口气读完条例全文后，不禁对记者感叹道，“这将彻底颠覆我们以往的工作思路和方法，简直就是一场执政理念的革命。” 据了解，政府信息公开在全世界都是认同的，公开是原则，不公开是例外。据相关数据显示，美国对1975年以前的档案实行95%对外开放，俄罗斯的开放率80%至90%，而日本已经分13批对1979年以前的档案采取了开放措施。 从20世纪90年代末期起，政府信息公开就在我国政府、学术界和普通民众中形成共识。从1998年作为立法研究课题立项，到2007年4月公布，再到2008年5月正式实施，条例走过了“十年破冰”的漫长历程，仅法律实施准备期就长达1年。 但是，这一漫长的立法进程，始终伴随着我国政府的变革和成长，也从另外一个侧面见证了我国社会主义民主政治的递进—— 2006年1月1日，中央政府门户网站正式开通，至今全国80%县级以上政府和政府部门已建立了门户网站。国家发改委、教育部、卫生部、审计署等国家部委还在官方网站开设了信息公开的专栏。点击进入后，可看到这些部门信息公开的目录、公民申请信息公开的路径、指南等。 据了解，政府新闻发言人制度也在中央各部委和31个省、自治区、直辖市基本建立起来。另外，有些地方政府还纷纷在图书馆、档案馆、行政审批大厅等公共服务场所，专门配置了微机查询终端、电子显示屏、文件阅览室等设施，进一步方便公众查询政府信息。 <h3>催生现代公民社会</h3> 在保障公民权益、建设和谐社会和廉洁政府方面，信息公开的意义显而易见。 “政府掌握着一个国家的大量信息，信息公开与否、公开的程度高低都对社会的进步起着直接的推动作用。”北京石油化工学院人文社科学院杨钟红副教授认为，“多年来，我国公众有了问题往往找不到诉求的渠道，致使一些很普通的问题因信息不畅演化为误解，无形中加剧了社会的隐性矛盾。而条例实施，有助于保障公众权益，加速民主政治建设进程。” 由于信息不公开带给我们政府的惨痛教训不少，除在一些项目决策上暗箱操作造成腐败大案频发外，在“非典”灾难之初、松花江污染等突发公共事件中，一些部门官员认为公众知道的信息越多，越会引起社会恐慌，便千方百计遮盖事实，结果适得其反。 吸取这些教训之后，每当禽流感疫情、药品中毒、食品安全、地震等危机发生，有关政府都会通过政府公报、政府网站、新闻发布会、传统媒体等各种渠道不间断地公布事实真相和事态进展，并向公众提供安全防范等信息。 “政府需要在大灾大难中学会危机的有效处理，而坦诚的信息公开是基础，这不但可以让公众更加理性和沉着，也让政府得到民众最大程度的理解和支持，为顺利化解危机打下基础。”在北京一家广告公司工作的李先生向记者表示，“条例实施，有力地保障了公民知情权，更好地实现公民的参与权、表达权、监督权，很大程度上杜绝了政府决策方面的失误，拉近了政府和民众的感情，是促进社会和谐的有效途径。” 有关专家认为，以往滋生的官员渎职、滥用职权、政令不通等腐败现象，基本都是暗箱操作的产物。为此，政府信息公开能更好地预防腐败。“政府越垄断信息，秘密越多，那么权力寻租的空间就越大。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授认为，“在现实生活中，诸如高考成绩、气象预报等信息，往往被有关部门通过声讯台等渠道高价出售。这些权钱交易、欺诈失信等腐败现象，大都是暗箱操作所导致。根据条例，这些原则上都应向社会免费公开。” 可以预期的是，条例实施后，我国政府将不断向开放型、服务型、民主型政府转型。同时，条例也必将唤起公民参政议政、监督政府的民主意识和政治热情，激活、加速整个社会的民主进程。 有关专家乐观地预测，这种不可逆转的双向演进，终将会重构政府与公众的关系，最终催生一个有限政府、公民本位的现代公民社会。 <h3>消除控制信息的“本能冲动”</h3> 在记者采访过程中，有不少受访者担心条例在操作中会流于形式，甚至担心因部分条款规定模糊，可能产生政府或官员钻空子、违规隐瞒等现象。这种担心并非没有道理。 随着条例的实施，与公众的热情形成对比的是，还有一些政府部门的表现不尽如人意。从信息公开的情况来看，也还存在着公开不规范、不全面的问题，有些信息的掌控权，还基本取决于政府的单方意志。更为极端的是，有些政府部门、政府官员出于自身利益的需要，还有垄断、封锁信息的“工作习惯”。 “政府信息一旦与官员政绩、考核指标乃至‘乌纱帽’挂钩时，有些官员必然会产生封锁消息、隐瞒真相乃至编造谎言的本能冲动。”南开大学博士生导师齐善鸿教授接受记者采访时表示，“有些政府在行政用度、项目审批状况等各种与民生有关的统计调查数据不愿意公开，主要是这些公共信息与部门利益、官员政绩密切相关。” 据了解，条例实施后，还存在有些地方政府服务不到位的现象。比如公众提交申请途径不畅，咨询电话无人接听，有的明确表示不接待来访，甚至直接将申请者拒之门外。更有甚者，一些部门在条例实施后表现得措手不及，有的连本部门的工作人员都不知道应由谁来公开信息。 尽管各级政府已普遍建立了网站，但记者调查发现，有些并未承担起发布政府信息的功能，而是异化成转载媒体报道的网站，有些甚至变身为营利性的商业网站，角色定位发生了严重错位。更有不少基层的政府网站长时间得不到更新，有的根本无法打开，成为“死网”。 同样，公众一直寄予厚望的新闻发言人制度，在有些地方和部门也成为一种摆设，甚至成为“统一宣传口径”，对付媒体对当地政府负面报道的工具。不少单位还明文严格规定“除了新闻发言人，严禁工作人员私自接受记者采访”。有些新闻发言人，要么联系不上，要么联系上了，每每被问及一些“敏感问题”时，却顾左右而言他或干脆“无可奉告”。一项初衷良好的制度创新，反而成了官员手中的“挡箭牌”。 政府信息公开遇到的诸多问题，除与政府理念、官员心态有关外，还与我们的法规设计有关。比如根据条例规定，行政机关公开政府信息前，应当按照保密法等相关法律、法规、规定对拟公开的政府信息进行审查，不得公开涉及国家秘密的政府信息。这就令有些政府部门和官员有可能以“保密审查机制”为借口压缩公民知情权。 典型的例证是，房地产信息长期不透明，为开发商操纵房价、腐败官员以地寻租提供了巨大空间，使各地房价节节攀升，已演变成殃及民生的严重社会问题。正因此，近年来不断有民众要求公开房地产成本，但一些地方政府部门却以这是“开发商的商业秘密”为由不予公开。 更具争议的话题是，尽管社会普遍认为，掌握公权的官员理应公开其财产状况，接受社会监督。但“个人隐私”说却在官员阶层大有市场，直到现在，官员财产申报制度也只是“海市蜃楼”。 “目前条例有些规定过于宽泛，如何界定信息是否可以公布或将成为条例实施过程中面临的主要难题，这无疑增加了实施的难度。”北京中盛律师事务所杜立元律师告诉记者，“条例第九条和第十三条分别规定了信息的主动公开与依申请公开，但是从中很难把握这两者的界限，信息主动公开很可能因政府及其工作人员观念转变得不够及时和其他相关保障机制的欠缺而流于形式。” 另外，从条例可以看出，信息公开与否的决定权和执行权基本上都是由政府把握。但没有政府以外的第三者予以监督，这种封闭式的信息公开模式很可能引发公众对信息公开程度的怀疑。“可以预见的是，这些问题容易引发大量的行政纠纷，最终可能导致行政机关和司法机关对此类纠纷不堪重负。”杜立元说。 “现阶段存在政务信息公开偏窄而保密信息范围偏宽的现象。”齐善鸿认为，“目前几乎各级行政机关都有定密权，从自己的立场确定应该保密的范围，导致定密过于普遍。有的在执行具体保密范围时，随意扩大范围，把不应当确定的事项确定为国家秘密。有的部门对具体保密范围修订不及时，一些明显不属于国家秘密的信息，仍然在保密，给保密工作增加了难度，提高了保密成本。” <h3>立法仅是起点而非终点</h3> 有关专家认为，面对构建政府信息公开体系这样一个革命性和颠覆性的系统工程，因某些现实的因素，还有许多配套政策需要完善，并尽快从理想与现实的夹缝中寻找到一条落实法规的新路。 “社会信息的公开化必须以法律法规的形式加以制度化，使之成为一种可以操作，可以审查，透明度很高的程序，使政府行政处于社会公众有效的监督之中。”上海交通大学人文学院邢兆良教授认为，“它使政府行政在信息发布的内容、性质、时间成为一种承担法律义务的强制性行为。重大社会信息的发布因此而不会因人、因时而具有随意性。” “现在条例仅仅是一部由国务院制定的行政法规，而不是由全国人大制定的、更高层级的法律。”李成言认为，“正因为如此，使得其主要适用于行政机关，还无法涵盖人大、政协、法院、检察院等国家机构的信息公开，也无法规制遍布社会基层的村务公开、校务公开，等等。”为此，李成言呼吁，希望有关部门不断总结经验，把更多主体纳入到信息公开的范围，使条例逐步上升为法律，以便更好地推进整个公共领域、公权领域的透明化，更为全面地保障公民的知情权。 “政府还需要加大对条例的宣传力度，在政府基层的执行力也有待进一步加强，现在中央很重视政府信息的公开，但实际情况是，越到基层政府越得不到重视，老百姓也不太了解。”北京市昌平区的一位大学生“村官”认为，“目前很多老百姓还不太了解条例，申请也不清楚找谁，政府应想办法使广大民众了解，并积极参与到相关行动中。” “条例的实施，涉及到的媒体关系也是一个的重要问题。”中国人民大学新闻学院、博士生导师喻国明教授对记者表示，“根据条例，政府进行信息公开实际上要处理与公众、媒体以及所掌握的信息等多种复杂关系。条例的实施，从媒体自身而言，应该对自己获知的信息进行验证和判断。首先，媒体不是‘包打听’，无权要求政府公开涉及个人隐私的政府信息。其次，媒体应该对政府信息公开情况进行监督，对政府隐瞒信息的行为进行披露。而政府方面，则要有服务意识，要学会尊重媒体，给予媒体一定的空间而不是更多的束缚，让媒体更多承担起为百姓代言的责任和义务。” “条例所追求的目标将成为中国政府管理模式的一次革命，但是有了条例，并不意味着公民的知情权就可以无障碍地实现。”齐善鸿认为，条例虽为公民知情权的实现提供了法律上的可能性，但要使这种可能性变成现实性，要保障公民知情权能够真正有效实现，还有赖于我们的正确认识和严格执行，对违反条例行为责任的严肃追究，对侵犯公民信息获取权的有效救济，以及其他相关条件的配合，如抓紧修改完善保密法、档案法和其他相关法律、法规，制定相关配套法规、规章等。 “法律法规必须是刚性的，因为它牵涉各种利益的博弈，如果它不刚性或者不够刚性，必然有被强势者操控的可能。”杜立元认为，要保障条例顺利实施，需要做到以下几方面： 首先，各级行政机关应依据条例进一步制定相应的行政法规或规章予以规范，在政府内部建立相关的自律性规范及激励机制，促使政府及工作人员强化主动公开的意识，规范主动发布信息的程序。 其次，应建立起条例的落实监督机制，建立各级政府及工作人员隐瞒信息的问责追究制度，通过媒体披露违反条例，隐瞒政府信息的典型案例，追究相关人员的责任。 最后，行政机关应制定信息公开的纠纷处理制度以化解可能产生的大量行政诉讼，在行政纠纷发生后，有步骤、有重点地引导公民理性对待信息公开过程中发生的纠纷，以达到政府信息公开过程中政府和公民的真正和谐。 第四篇 公民社会——公民维护权利的途径和舞台 第五十四章 民间反腐网：法律刀尖上的“舞蹈” 民间反腐网站的崛起，是我国公民权利意识觉醒的一种表现，但这种觉醒还仅仅是起步，需要健全的法制来精心培育。 近年来，随着一系列“问题官员”被民间反腐网站拉下马，一些长期处于迷茫或崩溃边缘的举报者、上访者、维权者，似乎从这里找到了一条通向胜利的捷径。 这些民间反腐网站的创办者，均称办网站的初衷是为公众伸张正义，促使国家法制更完善，并遵循公益性原则，提供一个舆论监督的公共平台。 但记者调查发现，尽管这些民间反腐网在一定程度上促进了我国民主与法制的进步，可其时常发生的诬告、诽谤、干扰案件侦办，甚至招摇撞骗或敲诈勒索等现象，也在严重地损害着自身的声誉。 日前，记者深入采访了一些民间反腐网站的创办人，以期揭开这些网站的生存状态。 <h3>成为反腐新渠道</h3> 李信案被认为是民间反腐网进入公众视线的标志性事件。早在2004年，号称“中国民间反腐第一人”的李德新，在其创办的“中国舆论监督网”上，连续曝光了山东省济宁市“下跪副市长”李信的违法证据，最终使这名官员被绳之以法。 从此，我国民间反腐网犹如雨后春笋般冒出，活跃于网络世界。 据北京一位民间反腐网内部人士透露，民间反腐网的全职在岗人员，往往只有网站创办者一人，其他均由聘请的专业人员兼职。这些网站大多有分站点、通讯员、记者甚至主编，并公开向社会征集新闻线索。 由于这些民间反腐网从业人员行踪不定，一般只能通过网络联系方式找到。记者随便打开几个较知名的民间反腐败网，发现网站负责人都会在网页下方，留有自己的联系方式，比如QQ号码、电子邮箱等。 2009年10月7日，记者通过朋友认识了北京一家民间反腐网负责人张先生。他告诉记者：“为收集信息，最近忙于各地招聘工作人员，对象是当地媒体的采编人员，让他们兼职为网站进行一些辅助调查。” “网站主要还是发举报者、维权者、上访者的线索或来稿。收到后，网站会安排人员进一步调查核实。”张先生说，如果情况属实，我们会先以网站名义给相关地方或部门发函，附带拟发稿件并要求回复。“这些地方或部门害怕曝光，接到函后往往都会及时处理。” 记者了解到，如果问题得不到解决，民间反腐网就会发稿，然后告知上访人把网页打印出来，到相关部门反映。对情况比较严重的，网站也会做跟踪报道，协调一些相关的兄弟网站转载，尽量扩大影响力。 据最高人民检察院举报中心统计数据显示，近年来我国检察机关查办的职务犯罪案件线索约有57%来自群众举报。其中，通过网络举报、揭露贪官更是成为民间举报的主要形式之一。 “民间反腐网举报是民意推动司法实践的成功尝试，是对监督机构很好的补充。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受记者采访时表示，“民众维权渠道不畅通，是这些网站应运而生的主要社会原因。凭借网络优势，民间反腐网能在传统媒体之前先声夺人，以给传统媒体提供素材等方式，配合传统媒体履行舆论监督作用，在查处和打击腐败方面具有积极意义。” <h3>低门槛下的鱼龙混杂</h3> 记者调查发现，由于目前民间反腐网从业人员良莠不齐，缺乏有效管理，以至有的网站不时出现诬告、诽谤，以及从业人员对当事人敲诈和勒索等现象，使得这一反腐渠道的作用打了折扣。 “大多数民间反腐网仅要求举报人对内容负责，网站限于人力和财力，不能核实材料真假。”北京一位不愿透露姓名的民间反腐网负责人告诉记者，有的网站仅仅让当事人在相关证据上按手印、签字就可以。“举报人称其所述内容属实，网站就会发表。” “民间反腐网的举报是开放式的，每一个进入该网站的人，都能看到所举报的内容。如果内容失实，对被揭者的负面影响不可估量。”北京一名经常浏览民间反腐网寻找报道线索的报社记者称，“这些网站发表的东西，有时与事实出入较大，已造成对他人名誉权的侵害，甚至构成诽谤。” “网站信息的公开化和受众的大众化程度很高，相关信息容易过早暴露，使被揭者转移财产、销毁证据、订立攻守同盟对付纪检部门的调查，从而给案件查处带来更大难度。”南开大学博士生导师齐善鸿教授接受记者采访时表示。 “这些网站有的虽冠有‘中国’头衔，但大多数未经批准。”中国社会科学院新闻与传播研究所所长尹韵公研究员接受记者采访时表示，“用‘中国’二字打头开办的网站，必须经过有关部门批准，而大多民间反腐网并没有办理任何相关手续，也没有网络经营许可和网络出版许可。” 据记者了解，我国的这些民间反腐网，都没有正式的新闻采编资格。而他们所发放的“记者证”，通常是自行印制的，上面只有网站的钢印，并非新闻出版总署核发的正规记者证。 正因为准入门槛低，以至有些民间反腐网从业人员素质参差不齐，违规操作现象屡见不鲜。比如借维权之名，向举报者索取巨额酬劳。更为恶劣的是，还有人拿着举报材料去敲诈和勒索被举报者。 据报道，2008年7月25日，河北省唐县警方侦破“中国法治网”假网络记者诈骗案。该网络已发展80余名假记者，涉案金额100余万元。其实早在两年前，就已出现“中国投诉网”记者涉嫌诈骗，涉案金额高达380万元。 复旦大学社会学系教授于海曾指出，民间反腐网的存在有其一定的合理性，而有的网站会“误入歧途”，核心问题在于网站所面临的资金、管理等问题都没有很好的解决之道。 <h3>健全法制加强监管</h3> 不少专家认为，要让民间反腐网踏上正途，关键在于其自身发展模式的完善以及政府职能部门及时介入，并加强监督管理。 “从事任何维权一定会涉及经费，一个组织必须将其公益和盈利两部分分开，否则维权的公正性将被人质疑。”李成言认为，“从网站自身考虑，在运营的过程中可以寻求其他部门的支持，这些部门包括政府部门、协会、基金会等各方面。” “既然民间反腐网是公益维权网站，就不应从诉求者那里获取经济来源。”尹韵公建议，“可从商业化的角度考虑，通过提升民间反腐网的浏览量，来获取一部分广告收入。政府还可通过鼓励民众向其捐款、减免税收等举措来帮助这些公益机构。” 有关专家认为，应本着兴利除弊、趋利避害的态度，鼓励、支持和引导合法的民间反腐网举报行为，并对其进行必要的监督，进而鼓励民间反腐网合法举报，打击非法举报的侵权犯罪行为。他认为，国家要尽快出台相关的法律法规加强监管这一行为。 “官方应对民间反腐网多些支持和理解。”齐善鸿建议，“有关反腐部门应主动与民间反腐网多联系，积极引导其依法规范运作，建立一种相互信任、及时沟通的良好关系，以便随时获取这些来自民间的有价值的举报线索，逐渐形成一股民间与官方密切合作共同打击腐败的重要力量。” 多位受访专家认为，在我国反腐形势仍十分严峻的情况下，有效地规范、调动和发挥民间反腐网力量参与到反腐败行动中，使官方资源与民间资源形成良性互动，应成为一个值得研究的新课题。 第四篇 公民社会——公民维护权利的途径和舞台 第五十五章 官员开博，看上去很美 官员开博应放下架子，把博客当做私人化、性情化的交流沟通载体，而不是代表官方发言的渠道。 近年，我国官员开设博客人数逐渐增多。从最初官员公布电子邮箱、上网解答民众疑难，再到开设博客，民众能清晰地感受到，网络行政的脚步在悄然前进。 但一些官员的博客，不但文章寥寥数篇，长时间不更新，而且文风官腔十足，缺乏真情流露。更有不少官员“看帖不回帖”，与民众并没有形成真正的交流。 这就难免重蹈以往一些官博的覆辙——刚开博时受追捧，被寄予很大期望，但因上述种种原因，最终遭到民众冷落，以至基本被人遗忘。 北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受记者采访时表示：“官员在属于私人空间的博客里讨论公共决策问题，难免会导致公私难分，引发官博‘身份’的矛盾和冲突，从而失去博客应有的本义。” <h3>官博“看上去很美”</h3> 那么，到底全国有多少官员开博呢？由于网络具有虚拟特质，官员开博很少公开身份，所以至今没人能统计出一个确切数字。但有人估计，我国博客作者队伍十分庞大，官博数量也不会太小。 据资料显示，2002年博客开始引入我国，用户数量不足1万。短短几年，博客人数一直以惊人的速度猛增。2009年1月6日，中国互联网协会副理事长高卢麟透露：“截至2008年11月底，我国博客空间超过1亿，博客作者规模超过5000万。” 官员开设博客涉及各个领域，但在与民众关系最密切的教育、卫生、物价等领域，人数相对较集中。在博客内容方面，既有杂谈、随感，也有解释和介绍政府政策，或是对所涉行业热点问题发表议论和观点。 据记者了解，其中官员就行业热点问题发表议论和观点，是官博中最受民众关注的部分。有一位官员曾感慨：“每天不少记者守在我的博客上，只要我就热点事件发表观点和看法，他们就立刻写成新闻发表。” “官博的出现，提供了一种新的信息行政模式，是新形势下行政管理与时俱进的体现。”李成言表示，“在信息获取和信息交流方面，网络具有便捷性、开放性和互动性等优势。官博做得好，平等对话、在线交流、沟通信息，可以拉近官与民的距离。反之，那等于官员自毁形象。” 据报道，2008年7月，重庆北碚区交通局开通官方博客，曾创下2天跟帖6页的纪录。但在引起轰动后，该局却对网友的意见和建议置之不理，博客长达4个多月没有更新和回复，被民众质疑为“作秀”。 记者熟识的一位互联网资深人士，在浏览一些官博后也苦笑着摇了摇头说：“这些官博缺乏个性，充斥着类似学习总结和工作报告的日志，显得高高在上，根本放不下架子和民众交流。” “我们这里不少领导都把开博当成一种时髦。”有一位在云南某市给领导做秘书的朋友向记者透露，“可这些领导很少自己写博客，都是让秘书或雇请‘枪手’写好，经过领导审核，最后以领导名义发到博客上。” <h3>折射出“信息饥渴”</h3> 在传统的政治气氛中，官员往往有一种神秘感，而政府行为，也往往被视为政府内部的事情，秘而不宣。 近年来，随着我国民众权利和民主意识的提高，政务公开逐渐成为广大民众的内心期盼。民众迫切希望建立起一种全新的信息沟通机制和利益表达机制，将自己的合理诉求及时传递给官员。 2008年5月1日正式实施的《政府信息公开条例》也明确规定：各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。 在此背景下，官博的出现就被民众寄予太多的关注和期盼，比如江苏宿迁市官员集体开博，不到一年已有80多万的点击量；北京市海淀区副区长于军首开博客时，一天的点击量就超过了3万多次。 “我国民众在目前的公共政策参与方面，还缺少透明性和制度化的途径。”中国社会科学院新闻与传播研究所尹韵公研究员接受采访时表示，“官员开博之所以能成为新闻，也正好说明现在民众与官员的沟通还不很顺畅，民众期待产生一种更为通畅和方便的交流渠道，希望政治参与的空间能够更大一些。” 但民众对官博的出现，却有着一种极其复杂的心情。不少受访者认为，目前我国官员并非缺乏沟通民意的渠道，如果各级、各部门接受举报、投诉的专门机构能够切实做事，以及各类举报、热线电话、信箱等真正发挥作用，官员开博就没什么“珍贵”了。 人民网曾经推出一项题为“近期党政官员争相开博客，您对此有何看法？”的网上调查。仅仅一天，有近2000名网友参加了调查，其中有56.1%的网民认为官员开博“实属作秀”，有29%的网友认为“作用有限”，投赞同票的只有12.7%。 “在官员博客上，我希望能看到官员展示普通人中私人化、性情化的一面，而不是像现在的很多官员博客一样板着面孔、端着架子解答什么政策法规。”北京市宣武区诚实胡同一位姓张的市民说。 “官员开博红火背后有隐忧，目前其制度建设意义不大。”中国人民大学行政管理学院博士生导师毛寿龙教授认为，“官员开办的博客受到网友欢迎，是值得鼓励的。不仅可以更好地做工作，还有利于在官员和公民之间建立良好的基础性的信任关系。” 另外，毛寿龙也提出两个担心，一是担心政府机关和官员建博客，很可能昙花一现。二是担心政府机关和官员建博客，会公私不分。 <h3>会否冲淡电子政务？</h3> 官博之所以不被多数民众看好，还包含着民众对投入巨资、耗费人力物力建起的政府网站形同虚设的不满。 “官员开博，在一定程度上可能会冲淡刚起步的电子政务。”尹韵公表示，“现在很多地方政府网站和电子政务，做得并不好，利用好网络优势执政为民才是当务之急。” 据了解，目前政府网站做得好的并不多，内容除了当地主要领导活动日程的报道外，就是介绍当地著名的旅游资源，以及一些以招商引资为目的的政策性宣传材料，等等。 打开多个地方政府网站，会发现大多网站处于“半休眠”状态。不少网站还是创办之初的“老面孔”，显要位置发布的政策法规，是若干年前放置的，甚至有一家网站的新闻，最新一条还是数月前发布的。记者点击一些主要栏目，发现里面不是空白，就是缺乏时效性和互动性，论坛里的网民留言寥寥数语。 “现在政府网站普遍更新慢，缺少互动性平台。这样的网站，对民众来说，没有什么实际意义。”李成言表示。 2008年，一份专业机构的调查报告显示，我国57.5%的公众从未访问过政府网站。调查对象涉及北京、杭州、广州、南昌、哈尔滨和成都等大城市。“不需要”被调查者认为是最重要的因素，占55.7%。 “行政信息公开不仅是当前一些政府网站上公布的内容，而应该涉及政府所掌握信息可以公开的方方面面，包括公共财政、行政执法、人事决策等细节，以满足民众的行政知情权。”南开大学博士生导师齐善鸿教授接受记者采访时表示。 “更好地完善已经普遍建立的政府网站，让其充分发挥政务公开的作用，充分发挥沟通网友的作用，是一个更好的、更具有制度意义的选择。”毛寿龙认为，“从这个意义上说，博客是只起补充作用，而不是起代替作用。” <h3>官博仅是政府网站的补充</h3> 在我国目前的政治框架内，大多数官员在博客上还习惯性地代表自己，也代表政府发言。这样模糊的角色定位，在一定程度上引发了官博“身份”的矛盾和冲突。 “做好政府网站和电子政务，才是当前官员最需要做的工作。”尹韵公认为，“官博是个人意愿表达的平台，不是代表官方发言的渠道。因此，官员可在官博中发表自己的观点和看法，但不能代表官方表态。同时，网民也应把官博当做是一种个人与个人交流的场所。” “官员开博不能居高临下，应真正坦露自己的真知灼见，有接纳不同意见的雅量。”齐善鸿认为，“官员博客做得好，能够让官员重新体验‘公民思维’，更好地矫正官员思维的角色僵化。这样，官民一体的理想就到位了。” “在博客上写作，是一件相当劳神耗时的事情。多数官员平时公务繁忙，短期内把博客做好不成问题，但长期坚持做好，却不是件容易的事。”李成言认为，“要让官员更加接近民众，更好地接触民意，体现民主精神，除身体力行地下去调研外，完全可努力做好政府网站，发挥各类信访、举报、热线电话、信箱的作用，进一步完善我们的沟通机制，而不必依靠私人化很强的博客。” “官员要认识到，博客只是与民众沟通的方式之一，其他的沟通机制还须同时加强。”中央党校谢春涛教授认为，“写博客的官员，必须让职务职责与个人化个性化的言行，在博客上有个清楚的界限。” 从目前的情况看，虽然官博在未来政府架构中的定位，还有待进一步探索。但可以肯定的是，官员开设博客了解民意，民众通过官博了解官员的想法，这有利于民众与官员之间的互动交流，也符合政治文明进步和构建和谐社会的内在要求。 第四篇 公民社会——公民维护权利的途径和舞台 第五十六章 公共事件期待“独立调查” 对于重大公共事件，除政府有关部门调查外，还应建立和完善社会独立调查机制，以便能给公众一个更具说服力的调查结论。 直至记者2010年2月1日发稿时，公众对昆明新机场引桥坍塌事故最终的调查结论，还处在心绪复杂的等待和猜测中…… 2010年1月3日下午2点20分左右，大多数人还沉浸在假期最后的欢乐中，云南建工集团市政建设有限公司承建的昆明新机场一段引桥，在施工中突然坍塌，造成7人死亡、8人重伤、26人轻伤。 惨剧发生后，云南建工集团相关负责人对媒体表示，目前云南建工集团总公司正组织相关人员、部门进行事故原因分析，并称：“不排除有天气原因，比如刮风引起。”这一表态引来了公众的强烈质疑，被指有推卸责任的意图。 记者调查发现，以往不少类似昆明新机场引桥坍塌这样的重大公共事件发生后，当事方的第一反应多是欲盖弥彰、推卸责任，加上事件调查机制存在明显弊端，从而导致公众对调查结论疑虑重重。 多位受访专家认为，对于一些重大公共事件，除政府部门调查外，还应建立和完善社会独立调查机制，以便给公众一个更具说服力的调查结论。可由相应级别的权力机关，避开与事件有利害关系的单位，指定各界专业人士组成独立调查组，并授予行使事件调查权，最终形成调查报告。 <h3>“利益共同体”的合谋调查？</h3> 近年来，我国发生不少重大公共事件，比如矿难、倒楼、塌桥、车祸、意外死亡，等等，这些事件在社会上引起很高的关注度，此时公众总能看到有关部门“全力追查”“严惩不贷”之类的表态，但记者从以往发生的重大公共事件分析发现，有些经过有关部门调查公布真相后，打消了公众的疑虑，可也有不少调查结论公众并不买账，甚至质疑声一浪高过一浪。比如周老虎事件、石首6.17重大群体性事件、云南“躲猫猫”事件、杭州飙车案、官员买别墅事件，等等。 在这些重大公共事件发生后，如果相关责任人第一反应是隐瞒真相，造成的结果是，不但让事件真相变得更加扑朔迷离，而且给谣言满天飞创造滋生的土壤。 更为糟糕的是，每当事件调查结论遭到社会舆论质疑时，一般都会有更高层介入或调查组重新调查，但其调查结论往往与原先的结论出入较大，并趋同于公众的猜测。越是这样，公众的疑虑反而更重。 针对这样的现象，受访专家普遍认为，公众不轻易信任调查结论，原因很复杂，主要是调查程序和方式无法让人信服，而以前的某些类似事件，也在一定程度上影响了公众对公共事件调查结论的信心。 据知情人士透露，以往上级主管部门派下去的调查组，有不少能本着负责任的态度客观深入调查，但也有些上级出于“护犊”心态，从“家丑不外扬”的角度考虑，往往调查组还没到事发地，对外界的口径却早已统一。 多位受访专家还认为，目前我国的公共事件调查机制，还缺乏一整套求得真相的具体程序，包括调查人的主体资格、调查程序的公开透明，等等。因此，其公布的真相以及处理结果，必定会最大程度地遭受公众质疑。 “对于公共事件的调查，其本身的公正性，在很大程度上与事件的调查程序有着必然的联系，并决定着公共事件结论的公信度。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受记者采访时认为，“在目前的调查程序中，有些缺乏必要的利益回避机制，这不仅给事件调查的公正性留下了隐患，并且在社会上也缺乏足够服人的公信度。” “以前有些重大公共事件的调查结论，经过时间的检验和证明，完全是客观、公正与合理的，但公众当初对调查结论还是不信任。”南开大学博士生导师齐善鸿教授接受记者采访时指出，“其实原因很简单，除了调查程序出问题外，也间接地折射出整个社会道德诚信体系所出现的严重缺失。” <h3>值得称道的有益尝试</h3> 在记者的采访过程中，受访专家多次提到贵州瓮安6.28事件和湖北石首6.17群体性事件。他们普遍认为，这些群体性事件发生的原因，除了处置不力外，主要是未能及时向公众提供令人信服的调查结论。 “我国社会正处于转型发展过程中的矛盾凸显期，社会不安定因素增多。”中国社会科学院尹韵公研究员接受记者采访时表示，“如果重大公共事件处理不好，不但造成政府公信力下降，还会引发成为刑事案件，严重影响到社会的和谐与稳定，这个问题应引起高度重视。” 在记者的采访过程中，多位受访专家建议，随着我国社会的转型，公民行使知情权、参与权、监督权意识日趋强烈，如何在政府调查的基础上，针对重大社会公共事件构建独立的调查制度，其现实的必要性和紧迫性日益凸显。 “面对重大公共事件，除了传统的政府部门内部清查外，可进行独立调查制度的试水。”李成言建议，“在一些争议事件中，独立调查能够更好地摆脱各种利益掣肘，更专业、更客观地探究事实的真相，扩大了公众的知情权，强化了监督力度，并与政府调查形成相互制约又共同促进的双赢效果。” 据专家介绍，独立调查制度在国外源远流长。在很多国家，凡有轰动全国的重大公共事件，不仅是媒体，就是一些社会团体，也会在政府之外展开独立调查，并及时公布自己的调查结论。这些社会化的结论，对官方而言也是一种极大的压力——除了尽快公布真相，其他无路可走。可以这么说，权利对权力的制衡，在这种无形的交锋中得以实现。 “针对重大公共事件构建独立调查制度，目的在于还事件以客观的真相，有利于提高政府的公信力，有利于弥合社会分歧、促进社会的和谐稳定。”国家行政学院研究员、全国政策科学研究会副秘书长胡仙芝博士接受记者采访时认为，“在某种程度上，重大公共事件真相调查，是不同利益主体的博弈，而独立调查还可为法院的公正判决提供真实、有力的证据。” 据了解，对重大公共事件构建独立的调查制度，我国有些地方已经作出积极的探索。比如“躲猫猫”事件中，云南省相关部门邀请政法界人士、媒体记者代表和网友代表参与调查，虽未能完全揭开事件真相，但这起由官方组织民间人士进行的独立调查，却极具破冰意义。 在上海“钓鱼”执法事件案中，浦东区政府组织人大代表、政协委员、律师，还有中央、地方的媒体记者参加的独立调查组，迅速还原了事件真相，让“钓鱼”事实浮出水面，平息了事态的恶性发展。 另外，在南京“徐宝宝”事件中，独立调查组的效率之高，与浦东新区政府的独立调查组相比，更是值得称道，仅用一天就发现了真相，这些也为今后我国构建可能的独立调查制度，从实践层面提供了宝贵经验。 <h3>“独立调查”期待体制突破</h3> 目前，在我国的法律法规中，对重大公共事件是否应成立专门机构进行独立调查，尚无明确规定。 “独立调查行动可由具有专业素养的人员有计划、有组织地独立完成，调查与收集材料，不受任何权力或利益因素的控制与干扰。”北京中盛律师事务所杜立元律师接受记者采访时认为，“根据我国国情，可由相应级别的人大避开与事件有利害关系的各单位，从社会各界中选择权威专业人士组成独立调查组，并授予调查权，及时将调查信息公之于众，以防止公权力暗箱操作。” “独立调查组的人员，可从中央或其他省市，调集相关的公安、纪检、检察等方面人士，同时让媒体记者，以及具备有一定社会公信力的公共知识分子作为公民代表联合组成，然后委任其中一位作为首席调查官。”杜立元还建议，“在事件调查过程中，事件的利害方不再具备对事件的阐释权和发布权，他们能做的，就是配合独立调查组的调查，进行举证，辩护，等等。” 受访专家认为，虽然独立调查顺应民意，但从法律的角度来讲，并无法律依据。要解决根本问题，还要寄希望于人大启动监督程序，这样不但能降低政府公信力的损失，也可强化人大作为立法监督机关的权威，同时让独立调查有法可依。因为根据我国宪法和法律规定，人大具有重大事件的监督权。 “独立都是相对的，每个人在事件中，由于自己的立场不同，或多或少都会有自己的利益和千丝万缕的联系在其中。”胡仙芝认为，“所以在挑选独立调查组人员时，对一些主要的责任者的关键联系人员要进行回避。此外，独立调查组的组成人员需要有一定的代表性，既要代表专业的客观性，又要代表社会各界的声音，尤其要更加重视挑选普通群众利益以及弱势群体利益的代表，为提高独立调查结论的公信力奠定基础。” 在采访过程中，多位受访者还特别提醒，成立独立调查组是为了使调查结论能够更加逼近事件真相，但如果相关配套机制不健全、不完善，也不排除独立调查组会受事件利害方的影响，从而导致调查结论有失公正。 针对受访者的上述担忧，胡仙芝建议：“独立调查制度要加强自身的行为规范和制度建设，尤其是要对自身的调查行为进行纪律规约，制定一些行业规程和禁忌，使调查行为得以顺利开展。除了要坚持独立调查的中立客观的立场外，在调查过程中要保证调查活动不接受任何方面的指使和利益影响，调查人员不接受利益相关方的经济资助，不接受可能影响结论的吃请以及其他活动等，使独立调查结论真正做到客观，从而让社会公众信服。” “在诚信严重缺失的情况下，要从加强教育和法律规范上入手，进而使诚信机制建立起来。”齐善鸿认为，“专门组织起来的调查组未必就不会受到影响，这种临时性的项目制的组织，责任感也未必就一定会很强。调查机构的专业性、独立性、代表性、法律性和长效性等问题，都值得我们去探索。” 同时，齐善鸿还建议：“在没有一个清晰的法律体制安排的情况下，尤其要让参加独立调查组的人员明白，如果对调查结论造假，不但违背道德诚信，而且违法，从增强他们的自律意识。避免出现这样的现象：自己做旁观者时，常常批评别人不诚信；等到自己成为责任者时，自己却又成为不诚信的主体。诚信社会的建设，是每一个公民的责任，每个人只有在自己的主导行动上始终坚守诚信的信念时，一个社会的诚信体系才可能建设起来。” 在多位受访专家看来，正义是有配方的，这个配方，就是程序。只有政府、公众、新闻媒体以及相关利益团体，在透明的博弈中形成良性互动，重大公共事件的调查结论，才可能更加逼近事件真相。 第四篇 公民社会——公民维护权利的途径和舞台 第五十七章 民间反腐的突破和缺憾 只有让民间反腐有个制度化出口，才能把民间反腐力量更好地纳入到整个反腐资源配置的序列之中，从而使其成为一种可再生资源。 在对各级官员的工作、生活等方面的“阳光”监督中，近年来不时可见我国民间反腐力量的身影。 记者调查发现，以陕西省“华南虎照造假事件”最终被揭穿为标志，我国民间反腐已从传统的举报、信访等方式，逐渐转变为以网络为平台进行反腐，并形成体制外一支重要的反腐力量。 而从另一种视角看，这样的网络民间反腐，虽然有公开、透明、快捷、影响面广等明显优势，但因在法律规范上存在诸多缺失，也遭致不少质疑和指责。 多位受访专家认为，在我国反腐形势越来越严峻的情况下，如何在整合官方反腐资源的同时，有效地规范、调动和发挥民间力量参与到反腐败行动中，使官方资源与民间资源形成良性互动，应成为有关部门深入研究的一个新课题。 <h3>“民间反腐”力量勃兴</h3> 网络盛行前的民间反腐，多少有些个人的悲壮色彩。那些单枪匹马的民间反腐人士，面对的是掌握着公共权力和丰富社会资源的当下权贵。 陈荣杰就是其中一位让人敬佩的老人。自1981年从湖南娄底地区公路局退休后回到长沙定居，时年64岁的陈荣杰老人把自己的主要精力，几乎都用在举报官员的腐败问题上。2003年3月，湖南女巨贪、原湖南省建六公司党委书记兼副总经理蒋艳萍被判处死缓，就是陈荣杰老人历时12年不懈举报的结果。 在退休后的20年里，这位被百姓称为“反腐斗士”的老人，总共将20多名敛财贪色的腐败官吏拉下马。而陈荣杰老人也因“损害”了某些人的利益，曾被人报复，多次遇险。 记者调查发现，随着网络的发展和普及，这样“独行侠”式的传统反腐已渐渐远去，而网络为民间反腐开辟了一条更安全、更便捷的新通道——民间反腐人士或自建网站，或利用各大网站论坛，把手中的证据、资料等全部呈现，直接号召、凝聚民间力量推动官方介入对腐败案件的查处。 其中轰动一时的是，2004年6月，被人称为“民间舆论监督第一人”的李新德，在自己创建的“中国舆论监督网”上贴出《下跪的副市长——山东省济宁市副市长李信丑行录》，详述了李信涉嫌贪污、受贿、绑架、故意伤害等违法违纪行为，还附有数张李信向举报人李玉春下跪的照片。检察机关介入查实后，李信最终受到法律制裁。 目前，网络民间反腐在深度和广度上已有所推进，民间反腐人士除了自建网站外，更多的则是在各大知名论坛发帖制造轰动效应，最大限度地为纪检部门、检察机关、监察部门提供有关腐败行为的线索。 在民间网络反腐的强大攻势下，2008年，南京“天价烟”局长周久耕，深圳“猥亵女童”局长林嘉祥，剑阁“节约”局长曹正直，“一夫二妻”区委书记董锋等官员相继落马。2009年，东阳市审计局局长韦俊图，因2003年公款支付娱乐消费的清单在网上发布引来舆论哗然而被免职；原温州市旧城改建指挥部党组书记、副指挥吴权书，也因网友曝光了一份当地官员低价购拆迁安置房名单被“双规”…… 据中国互联网络信息中心的统计报告显示，截至2008年底，我国网民数量达2.98亿。这个庞大群体中的民间反腐人士，只要坐在家里轻点鼠标，就可完成整个举报过程，所隐含的反腐力量，足以令很多腐败官员不寒而栗！ <h3>冲击传统反腐格局</h3> 我国的民间反腐力量，已引起高层重视。早在2001年，最高人民检察院就建立网络举报平台。2005年12月28日，中纪委、监察部也首次公布了中纪委信访室、监察部举报中心的网址。 据统计资料显示，中纪委网上举报中心仅开通半年，就受理举报32500件。截至2008年，全国已有18个省级纪检监察机关相继开通举报网站，这些都标志着网上举报已经正式纳入了官方权威反腐渠道。 但记者调查发现，与网络上自发的民间反腐锣鼓喧天的景象形成鲜明对比的是，在这些官方反腐渠道中，公民举报的热情却有所降温。据北京检察机关2008年“举报宣传周”上披露的消息，近5年来，北京检察机关受理的案件经群众举报的只占35%，较之本世纪初的近70%下滑显著。 “出现这种现象的主要原因是，我国对证人的保护力度不够。”北京中盛律师事务所杜立元律师接受记者采访时分析认为，“我国在证人保护方面的法律规定过于原则性，在程序上缺乏切实可行的保护措施；而且侧重于被动的事后惩罚，只有在证人遭侵害后才以惩罚犯罪的方式亡羊补牢。可以说，对证人保护存在着巨大的法律空白。” “民间反腐人士喜欢利用网络反腐，是因为网络有传播广泛、交流便捷、身份虚拟以及风险小等不少优点。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授对记者分析道，“利用网络不但有利于保护自己，而且容易制造社会轰动效应，引起相关部门的重视，使所揭露的腐败事件，能尽快进入司法程序。” 多位受访专家还指出，在纪检检察机关里，很多人习惯把举报和信访混为一谈，导致民众的举报权利得不到很好的保障。同时，在某些地方或部门，举报者的举报信大多石沉大海，还发生遭被举报者打击报复等。由于官方举报程序不畅通，才使网络受到民间反腐力量的青睐。 “我国官方提供的举报方式，还存在效率低、缺乏监督等弊端。”李成言认为，“很多网民选择民间反腐方式，是不想举报后被动地等待反腐部门去反腐，而是希望自己掌握反腐主动权，借助网络这个平台，以舆论压力促使官方在反腐败上更有所作为。” “虽然官方已提供了网上举报腐败的途径，可不少人还是选择在网上爆料。”北京一家反腐网站负责人张先生告诉记者，“他们之所以选择网络反腐，不少人是担心遭到被举报人的报复打击，而网络隐蔽性强，正好可以保护自己。当然，也不排除有些人是因为不清楚官方的举报途径。” 据了解，目前我国还没有专门的保护举报人的法律。虽有些相关的规定散见于各部门法当中，但缺乏实际可操作性，所以举报人遭到打击报复的事情层出不穷。据中央编译局当代马克思主义研究所所长何增科透露，改革开放30年评出的10个反腐名人就有9个遭到报复。 “以网络作为平台的民间反腐，可以说是一种公开举报，它给予负有监督责任的部门以巨大的压力。”中国社会科学院尹韵公研究员接受记者采访时表示，“按传统的举报方式，反腐部门是否进行了查处、结果怎样，举报人都不清楚。通过网络反腐，监督部门在舆论压力下，要时时作出反应，民众能及时了解到案情进展情况。” <h3>法律刀尖上的“舞蹈”</h3> 记者调查发现，目前以网络为平台的民间反腐，正以其快捷、有效且廉价的优势开辟了反腐新渠道，但由于在法律方面的诸多缺失，民间反腐也暴露出不少问题，以致也受到不少质疑和指责。 “民间反腐是一把双刃剑，反腐部门只有充分认识到这点，才能用好民间反腐力量。”尹韵公表示，“由于民间反腐是在网上大张旗鼓地公开信息，这样容易打草惊蛇，让举报对象及早准备，事先串供或销毁证据，这样不但加大查处难度，反而使举报人陷于被追究诽谤责任的被动地位。” 目前的网络民间反腐，大多数属于匿名举报，但与传统的匿名举报方式相比，却影响力大、传播范围广。不过，民间反腐败在打击了一批腐败官员的同时，也出现了一些以讹传讹、民意审判，甚至网络暴力等问题。 “在群体心理中，人们都有一种要表现社会正义感的需求。”南开大学博士生导师齐善鸿教授接受记者采访时坦言，“在网络这个虚拟世界中，人们更容易淋漓尽致地进行这种需求的宣泄。然而，这也容易成为一把双刃剑，走向极端就会演变成一种精神层面的群体暴力行为。虚拟社会的民间力量，在这里容易失去理性，对社会构成巨大的伤害。” “打击腐败必须严格依法办事，既要对公民反腐热情给予肯定，又要认识到‘人肉搜索’‘群众审判’不能代替正规司法程序。”杜立元认为，“民间反腐是公民行使监督权利的一种方式，但可能出现‘媒体审判’现象。一些个案由于舆论的过早介入，发展成为波及全国的公共事件，在舆论压力下可能影响司法公正。” 在此前也发生过这样的事例，有些“网络监督清单”内容过于简单，缺乏有力的证据。由于民间反腐难于监督、管理，容易造成信息失实，导致对被公开者的隐私权的侵犯，甚至民间反腐的平台，还为某些居心叵测的人打击、陷害、报复别人提供了便利。 在多位受访专家看来，缺乏法律规范已成为民间反腐的最大硬伤。因此，对于民间反腐，有必要用法律加以规范，避免出现诬告、诽谤、干扰案件侦办、举报不清楚等情况的发生。 据了解，对民间反腐的规范也在紧锣密鼓中。2008年12月23日，十一届全国人大常委会第六次会议再次审议《侵权责任法草案》，其中对利用网站侵害他人名誉权、隐私权等合法权益，网络服务提供者应当承担的连带责任作了明确规定。 在此背景下，我国目前的民间反腐，无疑正处在法律的刀尖上，不管是发动者还是参与者，或是网络平台的提供者，都有可能侵犯他人隐私权，承当着巨大的法律风险。 <h3>与制度反腐无缝对接</h3> 现有的纪委、监察部门、反贪局、检察院和法院，已形成了一套完整的监督和司法体系。民间反腐与制度反腐如何有效对接，已成为一个无法回避的现实问题。 2006年8月，原中共中央政治局常委、中央纪委书记吴官正在纪检监察干部培训班上指出：“要拓宽群众参与党风廉政建设的渠道。”2009年1月，中央纪委副书记、监察部部长兼国家预防腐败局局长马接受新华网专访时也透露，纪检监察机关每天都有专人搜集网上舆情。这表明，在对待民间反腐问题上，高层的态度相当鲜明。 据记者了解，不论是我国反腐败职能机构，还是专家学者，都普遍认为，除个人反腐外，一些民间组织，比如社团、行业协会、商会等，应在促进我国依法行政、防范公共权力滥用、惩治和预防腐败中发挥更大作用。 “要增强社会的民主氛围，扩大公民参与、推进基层民主、推行政务公开，为民间组织参与反腐败创造良好的条件。政府要为民间组织反腐设计一套科学合理的评价机制和激励机制，提高其反腐的主动性和积极性。”清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心博士后杜治洲认为，“作为民间组织必须保持自身的清廉，加强从业人员的行为准则和职业道德规范教育，提升民间组织形象，增强民间组织反腐倡廉的能力。” “要实现民间反腐与制度反腐进行有效对接，关键是要既能让网民反腐的热情和积极性找到制度化出口，又要让官方所具备的侦查和威慑能力得到更好的发挥。”杜立元建议，“一是支持和保护举报人。尽快出台举报法或举报人权益保护法，完善举报人保护启动程序规定、污点证人制度以及具体保护措施规定。除了对反腐举报依法查处外，官方反腐机构应理直气壮地支持举报人的行为，保障举报人的人身安全。二是建立举报补偿制度。当公众为反腐作出了贡献并支付了成本后，政府应及时给予认定和补偿。” 世界上有很多国家和地区，不仅制定了保护证人的法律，而且还设立了专门的证人保护机构，给包括举报人在内的证人予以“特殊保护”。比如英国早在1892年就制定了《证人保护法》，我国香港也在上世纪70年代建立了《证人保护条例》，司法部门对包括举报人在内的证人实施24小时保护措施。另外，包括德国、加拿大、澳大利亚等国家，已均制定了证人保护法。未就举报人或证人保护单独立法的国家，也多将举报人保护规定在诉讼法中。 “民间反腐要有利于国家稳定，有利于社会和谐。”尹韵公认为，“作为反腐部门，对民间提供的腐败线索，要谨慎对待，认真核查，冷静处理，不能冤枉任何一个好人。但也要最大限度地提高民间反腐收益，保障民间反腐者的权益和鼓励更多的反腐行为。” “对民间反腐的法律制定，前提是确保公民宪法权利不受损害。”齐善鸿表示，“要保证公民有对国家机关和政府官员提出批评建议的权利，更有对丑恶现象举报揭露的权利。引导公民行使正常权利，不断提升民间反腐的理性水平，是建立和谐社会的一项系统工程，简单地倡导或者盲目地保护或者一味地苛刻追究责任，都是极端的做法。对这一点，需要从民众到政府机关、到立法和执法机构形成一个广泛共识。” 受访的多位专家认为，国际上廉洁度较高的国家或地区，官员都是由民众、舆论与媒体进行集体监督。从这个意义上说，反腐的核心命题在于政府愿不愿意把监督权下放给社会。那么，给民间反腐一个制度化出口，必然是我国下一阶段反腐斗争一个躲不开的重要命题。 第四篇 公民社会——公民维护权利的途径和舞台 第五十八章 养老保险改革：做加法还是减法 事业单位养老保险制度改革，注重解决制度不公问题，才是改革的出发点。 2009年2月，在北京一所高校任教的王老师，快要退休了，她担心事业单位养老保险改革后，自己的养老金会比现在退休要低，就到学校人事部门询问能不能提前退休。 “这次事业单位养老保险制度改革试点，尽管不包括北京，但改革是迟早的事，还不如快点退休。”王老师直言不讳地告诉记者，“确实担心改革后养老金会大幅下降，影响自己的生活质量。” 按此前规定，这年教龄满31年的王老师要是退休，每月退休金可拿到原来工资90%，每月收入有5000元左右。而如果按照传闻中的事业单位养老保险改革方案，她的退休金还是个未知数。 2009年2月，有关事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案的内容引起热议；山西、上海、浙江、广东、重庆五个试点省市也在抓紧试点工作。 接受采访的专家认为，这次事业单位养老保险制度改革涉及人员多，政策性强，由此带来各种利益观念的强烈碰撞，实属情理之中。但由于长期存在的制度不公问题，已积累了相当的能量，如果在试点中不妥善解决，很容易造成社会群体之间的对立和矛盾的激化，应引起高度重视。 <h3>养老保险改革“冲击波”</h3> 据披露，试点方案要求部分事业单位参照企业职工保障制度进行改革。而近年来，我国机关事业单位和企业退休职工收入差距呈扩大趋势。最新数据显示，全国企业退休职工人均月养老金仍只有1080元，远远低于机关事业单位的水平。 “以事业单位为改革突破口，这部分人的利益容易受到损害，改革的阻力可想而知。”南开大学博士生导师齐善鸿教授接受记者采访时认为，“在经济发展较好时，公众对于涉及自身利益的改革承受力比较大。在目前全球金融危机的背景下，国内经济发展速度放缓，这样的改革，肯定会给对尚未退休者造成巨大的心理压力。” 记者了解到，随着试点工作的推进，北京一些事业单位临退休人员，也纷纷到有关部门咨询提前退休的事宜。与临退休人员不一样，年轻人对这次养老保险改革，心态倒显得相对平静。 “我才工作两年，离退休还比较遥远，至于养老保险金增加或者减少，也就没那么关心。”北京市宣武医院的医生小张对记者说，“到我退休时，社会保障制度应该很完善和健全，对此我有信心。” 不少受访者认为，改革试点方案应向社会广泛征求意见。因为这项改革涉及公众切身利益，如果没获得社会各界的认同或出台时机不合适，最终效果将会大打折扣，也容易出现后遗症，为更全面更深入的养老保险制度改革增加不少阻力。 <h3>决策者排除于改革之外？</h3> 从调查情况来看，这次事业单位养老保险制度改革广受关注，是来自一个切实影响制度公平的问题——制度改革的覆盖不全面，没有把所有影响制度公平的人群，全部纳入改革之中。 按理说，推进事业单位工作人员养老保险改革，有利于破除社会保障制度长期存在的不合理的制度分割、各行其是的“碎片化”现象。引发多方质疑的一个焦点是，这次改革的设计者——公务员群体本身未能成为改革的对象，使公众对改革所能达到的公平性，产生了疑虑。 改革事业单位养老保险制度，不能仅仅是为了减轻财政负担，还应体现出制度设计的公平——公务员作为改革的决策者，不应排除在改革之外。即使改革必须始于事业单位，最终要把公务员纳入，也应有一个详细的改革时间表。 “要想从根本上消除改革的阻力，还得把公务员纳入进来。”北京宣武区诚实胡同一位姓张的市民认为，“公务员同时也是改革方案的制定者，改革成效的裁判员，要求别人做到的，自己就要作表率。把公务员排除在养老保险制度改革之外，这显然不符合公平原则。” “应让公务员一起参加改革，公务员身先士卒，可取信于民，减少社会阻力，赢得全社会的支持。反正公务员养老保险改革迟早也是要进行的，否则，又会形成新的矛盾和不公平，形成社保制度新的碎片，不利于社会和谐。”中国社会科学院研究员、社保问题专家郑秉文表示。 “如果我国养老保险制度设计不合理，改革难以一步到位，这样的改革，就可能会变成一种漫长的博弈。”齐善鸿认为，“这无论是对于改革本身而言，还是从实现制度公平的紧迫性来说，付出的社会成本会更大。” “应该把公务员养老金制度也纳入到改革的进程中，探索建立公务员养老保险制度。”国家行政学院龚维斌教授接受记者采访时说，“这既有利于促进社会保障制度的公平性，也有利于减少事业单位养老保险制度改革的阻力，整体推进社会养老保险制度的建立和完善。同时有利于提升公务员的社会形象。” <h3>养老金制度现存不公</h3> 多位受访专家认为，我国养老保险制度的不公现象，已经存在多年。这种不公与其说是社会差异造成的，还不如说是社会中存在的歧视性因素，导致制度设计出现严重的偏差。 20世纪90年代初，我国实施退休职工“双轨制”，机关事业单位和企业退休职工收入差距逐渐拉开。这样的不公现象，并没有因近年的企业养老保险制度改革而改变。 1993年，企业职工养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的原则。1997年，在全国范围内统一和规范企业和个人的缴费比例，统一企业职工基本养老保险制度，企业缴费比例一般不超过工资总额的20%，个人缴费比例要逐步达到本人工资的8%。 受访专家认为，目前我国存在“养老金不公平”现象，问题出在现行制度的设计上——机关或事业单位的职工养老金由财政拨款，而企业职工的养老保险是采用社会统筹和个人账户相结合的方式，由企业、职工共同负担。 目前，我国城镇企业职工养老保险制度存在诸多问题。一方面，缺乏应有的规范化的财政支持。另一方面，不少企业也没有按规定及时足额上交资金。比如，历史欠账严重，基金缺口巨大；养老保险缴费基数不统一，有些企业缴费基数偏小；甚至欠费、拒保，养老保险费征缴困难等。 “我国养老保险制度基本设计分为公务员、事业单位、企业、农民等四大块，导致养老金分配呈现不同层次。”中国社会科学院尹韵公研究员对记者分析说，“公务员由于握有实权，所以在养老金分成上获益是最多的。事业单位一般控制着某方面资源，因此大多优于企业，低于公务员。这种分配结构将社会成员分为三六九等，因此养老金制度从一开始就存在不合理成分。” 受访专家普遍认为，一种公平的养老保障制度，应该是没有身份的差异，无论公务员还是事业单位人员，抑或是企业员工、自由职业者，各人承担相同的自缴比例，到期就可以享受平等的社会养老标准。 <h3>做好“加法”是改革方向</h3> 在有关专家看来，我国社会养老保险制度改革的合理方向，是建立健全城乡统筹的养老保险制度，从“全国一盘棋”考虑，做好改革的“加法”，逐步提高企业职工的养老标准，向更高的标准取齐。 “事业单位和公务员养老保险制度的建立和完善，要有紧迫感和责任感，要抓紧研究和试点，统筹推进这项工作，宜早不宜迟。”龚维斌认为，“以养老保险制度改革为切入点，积极推进机关、事业单位的改革，为养老保险制度改革创造有利条件。改革起点、目标定位要适当准确，要吸取城镇职工养老保险制度改革中出现过的教训，省以上特别是中央政府财政应该承担更多的责任。要加强对机关、事业单位工作人员的宣传解释工作，使每一个人树立正确的养老观念，树立社会保险的权利与义务相一致的观念，做好新旧制度的衔接，兼顾不同年龄群体的养老保险权利和实际利益。” “由个别部门或少数人拿方案，大范围试点的做法，不如那种广泛征求意见，然后试探性迈步的改革效果好。”齐善鸿认为，“打破目前养老保险改革的僵局有两个方法。第一，把公务员也纳入改革体系，同事业单位职工一样调至企业水平。第二，把企业职工的退休金提升到事业单位职工的水平。前者的好处是可减少改革的阻力，减轻财政负担。而后者符合改革的合理方向。” “养老保险，又称年金保险，是国家根据国民体质和劳动力资源情况，规定劳动者在因年老或病残而丧失劳动能力的情况下，退出劳动领域，定期领取生活费用的一种社会保障制度，具有社会性、强制性、互济性、福利性和补偿性等基本属性。”北京中盛律师事务所杜立元律师接受记者采访时表示，“养老保险制度改革的合理方向，应当是加大对企业职工、农民的保障力度，调整公务员、事业单位职工、企业职工之间养老保险待遇上的差异性，建立完善的社会养老保障体系，以体现社会公平，强化社会统筹国民化的政府责任。” “事业单位养老保险制度改革应采取‘联动’方式，把参加基本保险改革和建立职业年金绑在一起动，以减少阻力。”郑秉文认为，“首先，养老保险改革与建立职业年金‘联动’，一次性完整设计出来，给大家一个定心丸，消除降低待遇水平的疑虑。其次，事业单位从事公益类的、行使行政职能的和从事生产经营活动的三个类型‘联动’，一起改革，不要分先后。第三，事业单位和公务员‘联动’。” “养老金改革范围应是全体社会成员，改革方法应是在惠及全体民众的基础上，承认差异性。”尹韵公建议，“养老金改革应该做好‘加法’，同时做好一些配套的机构改革，比如把各种学会、协会、文体部门、招待所、文化出版、机关高校的后勤部门等完全市场化。因为这些单位没有承担政府职能，却享受财政拨款，实在不公平。可把这笔钱省下，用于养老保险等社保支出。” 多位受访专家坦言，以往一些歧视性制度应该抓紧改革。在金融危机袭来之际，政府和公众需要共度时艰，信心尤其重要，但制度公平才是提供持久信心的唯一源泉。 第四篇 公民社会——公民维护权利的途径和舞台 第五十九章 人肉搜索的“身份危机” 地方立法“一刀切”限制人肉搜索，让官员搭上了保护普通公民隐私的便车。 2010年5月底，《浙江省信息化促进条例（草案）》公开征求社会意见。一部地方的信息化“促进”法规，引来全国各地公民对信息梗塞的担心。 该草案称：“任何单位和个人不得在网络与信息系统擅自发布、传播、删除、修改信息权利人的相关信息。”这一条款旋即被解读为禁止人肉搜索（指利用现代信息技术互动搜索信息，典型如网络寻人）。 2010年6月8日，国务院新闻办发布《中国互联网状况》白皮书指出，中国公民在互联网上的言论自由受法律保护，中国政府十分重视互联网的监督作用。 同时，白皮书还表示，中国政府积极创造条件让人民监督政府，十分重视互联网的监督作用，对人们通过互联网反映的问题，要求各级政府及时调查解决，并向公众反馈处理结果。 中国社会科学院新闻与传播研究所所长尹韵公研究员在接受记者采访时说：“人肉搜索是一柄双刃剑，尽管有时侵犯了一些无辜者的隐私，甚至做得过火，但其发挥的网络监督作用，是有目共睹的。” 多位受访专家表示，人肉搜索涉及面广且难以定性，目前国家层面尚无明确的法律对其进行界定和评判，不急于将人肉搜索定性，是一种具有前瞻性的明智之举。 <h3>“越权立法之嫌”</h3> 2009年2月，十一届全国人大常委会第七次会议通过了刑法修正案（七），增加了严打泄露或非法获取公民个人信息行为的内容，但对之前颇受争议、获部分常委会委员支持的人肉搜索入罪，并未作出规定。 在最高立法机关悬置该问题时，一些地方立法已对人肉搜索悄然紧逼。 2010年5月25日，浙江省政府提交省人大常委会初审的《浙江省信息化促进条例（草案）》第39条规定：“采集社会组织或个人的信息应当通过合法途径并依法合理利用。任何单位和个人不得在网络与信息系统擅自发布、传播、删除、修改信息权利人的相关信息。” 浙江省相关部门负责人反复申明，该条文主要是为保护公民个人隐私，可很多公众与媒体还是将其解读为“立法禁止人肉搜索”。 尽管浙江的草案还没有最终通过，但“涉嫌”限制人肉搜索的先例早已有之。 2009年1月18日，江苏省十一届人大常委会第七次会议通过《徐州市计算机信息系统安全保护条例》，禁止“未经允许，提供或者公开他人的信息资料”。 2008年4月《广东省计算机信息系统安全保护条例》第二十六条规定，禁止“擅自向第三方公开他人电子邮箱地址和其他个人信息资料”。 同样，在宁夏、山西两地颁布实施的《计算机信息系统安全保护条例》中，也明确禁止“擅自公开他人的信息资料”。 这些规定数度引发舆论反弹。人民网就此作的一项调查表明，超过90%的网民反对立法禁止人肉搜索，认为“不利于草根监督”。 受访专家更指出，地方立法禁止人肉搜索，并无法律依据。《立法法》规定公民的政治权利、人身自由须由全国人大及其常委会制定法律才能加以限制或者剥夺。“地方立法禁止人肉搜索，就是禁止法律赋予公民的言论自由，这给人越权立法之嫌。”北京师范大学政治学与国际关系学院副教授沈友军说。 不过，即使是已生效的此类地方规定，尚未起到实质而明显的作用，人肉搜索生猛依旧。沈友军分析：“目前网络民意非常强大，人肉搜索的参与者众多，追责到人比较难。” 中国政法大学薛瑞林教授也认为，人肉搜索刑事立法可行性不高，“民法可以解决的事情，不必上升到刑法的高度上去”。 在多位受访专家看来，人肉搜索在我国至今没有入罪，与决策层对网络监督的认可有关，而民意的广泛支持，更使有些地方政府投鼠忌器，即使有限制人肉搜索之意，也只能打“擦边球”。 <h3>“独特的反腐功能”</h3> 《中国互联网状况》白皮书表明，截至2009年底，中国网民人数达到3.84亿，互联网普及率达到28.9%，超过世界平均水平。 目前，我国有上百万个论坛，2.2亿个博客用户。据抽样统计，每天人们通过论坛、新闻评论、博客等渠道发表的言论达300多万条，就各种话题进行讨论，表达各自的思想观点和利益诉求。 在此过程中，网络也成为重要的舆论平台。尤其在“周老虎事件”后，人肉搜索成了公众监督政府及官员的一大利器。 随后，被网友称为“史上最牛房产局长”的周久耕，浙江公费出国旅游团，以及“邓玉娇事件”“躲猫猫”“俯卧撑”等事件中，人肉搜索都会详细公布目标人的姓名、照片、家庭、住址等，让其无所遁形。 多位受访专家认为，人肉搜索在公民中的兴起，主要原因除了政府信息不够公开、不够透明外，还与官员权力得不到制度化的有效约束，以及民主监督流于形式有关。 北京市直属机关一位年轻官员私下忧虑地告诉记者：“现在网络那么发达，网络监督几乎无所不在，说不准什么时候言行不妥，就成为网上人肉搜索的对象，搞不好就得丢官挪位。” 记者调查发现，有这种想法的官员不在少数。多位官员坦承害怕网络监督尤其是人肉搜索，并称网络监督对自己形成极大的精神压力。 “身正不怕影子斜，正直的官员是不用担心人肉搜索的。”沈友军说，人肉搜索这一来自四面八方的监督，不仅监督官员执行公务时的行为，而且监督其私人生活中的行为，或者由监督其私人生活中的行为转而追究其公务行为，防不胜防。“由于人肉搜索独特的反腐功能，一些自身有猫腻的地方官员对人肉搜索心怀恐惧，就会有‘置之死地而后快’的想法。” “有些官员之所以害怕人肉搜索，本身就是心虚的表现，或是自身不干净、不廉洁，有让人说三道四的‘把柄’。”尹韵公说，“但也不排除有些官员网络问政能力不强，无法适应网络监督，从而产生排斥心理。” 尹韵公认为，人肉搜索是普通公民监督政府、监督官员不太多的渠道、不太多的手段之一。“在当下官员‘前腐后继’的特定环境中，如果对人肉搜索实施打压，只会让某些腐败官员更加肆无忌惮，不利于反腐败的深入开展。” 沈友军也表示，在反腐机制尚未健全，腐败行为屡禁不止的背景下，人肉搜索的反腐作用不可低估，“目前权力寻租的花样不断翻新，相关监督制度形同虚设，而且官员财产极不透明，立法禁止人肉搜索为时尚早。” <h3>“双刃剑”不能“一刀切”</h3> 多位受访专家也提醒，人肉搜索毕竟是把“双刃剑”，在被贴上“反腐利器”标签的同时，不能对普通公民隐私权任意践踏。比如北京王菲状告“北飞的候鸟”等3家网站侵犯个人隐私权案，即是典型。 北京重光律师事务所余英杰律师称，公民隐私权当然要保护，但有些地方立法机关禁止人肉搜索，公开打的是保护公民个人隐私权的旗号，却没有对这一权利作出合理的界定，模糊了官员隐私和普通公民隐私的区别，让官员搭上了保护普通公民隐私的便车。 “官员手握公权力，直接影响着公共利益，他们的某些个人资料，比如财产，兼职等信息，已不再属于‘私’的范畴，也就不存在‘隐’的问题。”余英杰说，“如果只是简单地一视同仁地保护官员和普通公民的个人信息，难免给人感觉是在屏蔽网络监督通道，维护官员既得利益。” 尹韵公也持此论：“在一定意义上讲，官员属于公众人物，他们的隐私权不能像普通公民一样受到绝对保护。如果不加区别地禁止人肉搜索，就有禁止公民监督和批评政府之嫌。” 在多位受访专家看来，对人肉搜索不能以偏概全、因噎废食，更不能“一刀切”地禁止，但可以通过立法的形式，对人肉搜索行为设置一个合理的法定边界。 南开大学教授齐善鸿提出一条原则：只要人肉搜索有利于维护公共利益就应得到鼓励和支持，否则，就应受到限制。 他认为，在寻求个人隐私权与言论自由方面，应找到一个平衡点。在强调普通公民隐私保护的同时，应将官员个人隐私和有关公务信息区隔出来，一方面积极引导民众的监督方向、提升监督能力；另一方面宽容公众在揭露腐败时难免出现的暴露官员个人信息的侵权责任。 余英杰也建议，可制定法规分清官员和普通公民的隐私范围，设定一个公平、理性的游戏规则，从网络管理上对人肉搜索进行规范管理，使其在法治环境下发挥应有的积极作用。 据专家介绍，人肉搜索在国外也大量存在。人肉搜索在日本被称作“网上侵犯人权问题”，在法律上有的受害者以损害名誉提出民事诉讼要求赔偿，但因为限制网民网络行为会触及言论自由的问题，因此日本在这方面仍很慎重。 在英国，无论政府、法律执行机关，还是其他机构或个人，在收集和取得个人数据时必须通过公平合法的方式，并在收集之前依法登记。美国则通过行业自律和判例法并配以单行立法，来实现对个人数据的保护。 针对我国现实，多位受访专家指出，当前地方政府的精力不应放在为官员打造“遮羞布”上，而应对官员权力进行有效制约，尤其要完善信息公开制度，比如官员的财产公开，财政支出公开，行政、司法程序、过程、结果公开，等等。 尹韵公说：“政府在信息公开方面还有很大的改善余地。如果公民的知情权能得到满足，如果对政府、官员的监督渠道畅通，那么人肉搜索这种监督形式，就会随之消失。” 他还乐观预计，2010年6月8日《中国互联网状况》白皮书的发布，给了网络监督一个基本肯定，也意味着一个更开放、包容而又透明的网络时代已经来临。 第四篇 公民社会——公民维护权利的途径和舞台 第六十章 官员心理危机干预“软肋” 高度重视官员的心理危机，这不仅是一个医学问题，也是一个关乎执政能力建设的政治问题。 2010年2月5日凌晨5时，广东省茂名市检察院检察长刘先进跳楼身亡。据警方称，刘先进本人近期严重失眠，疑因健康原因引发精神焦虑而自杀。 近年来，我国官员自杀事件引人关注。据不完全统计，2009年，我国共发生13起官员非正常死亡，仅12月，就有6名官员非正常死亡，其中多数官员属于自杀。 让人意外的是，2010年伊始，又闻官员自杀的报道——除刘先进外，1月18日凌晨，陕西省勉县纪委副书记、县监察局局长冯某从勉县医院住院部7楼跳下，经抢救无效死亡；1月13日，河南省邓州市建设局墙改办主任刘云峰在接受纪委调查时“跳楼自杀”。 从以往报道来看，官员自杀方式多样，主要是跳楼、割腕、开枪、上吊等。而官方公布的自杀原因，多数为心理健康出问题。 接受记者采访的多位专家认为，官员是社会公共资源的掌管者和支配者，对社会发展负有特殊责任，其自杀不同于普通人。有关部门应高度重视官员的心理危机，这不仅是一个医学问题，也是一个关乎执政能力建设的政治问题。 <h3>多数因心理压力而轻生</h3> “现在的官越来越不好当了，别看人前风光无限，但背后的苦衷没多少人知道。”2010年2月12日，记者与一位在南方某县任县长的朋友聊天时，他感慨道，“总担心工作出问题，常常失眠，人还不满四十，白发却生不少。” 原国家安全监管总局局长李毅中曾对媒体坦陈心迹：“天不怕、地不怕，就怕半夜来电话。”在记者采访过程中，不少官员也坦言心理压力太大。而李毅中这句简短的话语，正吻合时下多数官员的心态。 2009年9月3日，北京市卫生局副局长邓小虹透露：“自杀已成为我国人群第五大死因，每年约有25万人死于自杀，还有约200万人自杀未遂。”在这个自杀群体中，官员也不可能置身度外。 据了解，北京是较早关注官员群体心理健康的地区之一。2005年5月，北京市相关机构对200多名中年官员进行了一项定向精神健康检查，结果显示，有近50%的人存在不健康倾向。 2005年6月，安徽省黄山市委党校对100多位官员进行心理健康问题调研，发现官员普遍有较大“心理压力”，存在一定程度的“心理不平衡”和“心理疲劳”，以及“浮躁”和“压抑”心理，“焦虑”和“忧郁”等情绪。 在以往自杀的官员中，涉及党委政府、教育、税务、金融等多个领域，从科级、县处级、厅局级，直至省部级，各个级别官员均有，其中科级、县处级自杀官员占多数，比如原安徽省蚌埠市统计局长刘敏、原福建省福鼎市质监局长翁华铭等；厅局级官员有原江西省上饶市委书记余小平等；省部级高官有原山西省委常委兼组织部长王通智、原天津市政协主席宋平顺，等等。 据记者了解，每次官员自杀消息披露，公众更多的是对事件是否隐藏腐败的好奇、忧虑与猜测。但很少有人注意到，除部分官员涉及腐败而自杀外，多数官员自杀的重要原因却是心理健康出问题。 “官员作为公权人物，其自杀并非官员的私人事件，应属于公共事件。”北京大学政府管理学院李成言教授接受记者采访时指出，“官员存在心理危机，不但直接影响到自己的工作和事业，还影响到自己与家庭、朋友的和谐，更严重的是弱化了党的执政能力建设。” <h3>各种挑战施压官员心理</h3> 在多位受访专家看来，官员心理危机的产生，与国内外形势的深刻变化对各级官员提出诸多挑战有关，包括知识社会对执政能力提出的挑战、行政问责对依法行政能力提出的考验、以人为本对科学执政能力提出的考验等；还有面对艰巨繁重的改革发展稳定任务，来自因本领不适应、能力素质不高的内心压力。 首先，官场竞争的压力。在社会转型期，原有的领导模式、思维方式需要更新，官员面临巨大的晋升压力。现实中，各领域的官员，个人升迁与实际绩效相挂钩等，增大了官员的心理压力。 多位受访专家认为，随着我国官员问责机制的不断健全和完善，以及对客观上存在的，如火灾、洪水和生产安全等重大突发事件的提防与忧虑等，使官员的心理压力倍增。 “有些突发事件发生后，部分主要官员对危机处理缺乏经验，使自身同时陷入能力和心理的双重危机，不但要手忙脚乱地处理善后事宜，还要承受来自上级和社会的压力，这也可能成为官员自杀的原因。”李成言认为。 其次，人际关系与社会监督的压力。多数官员处在重要的岗位上，他们在正常的工作之外，还要拿出相当大的时间和精力，来应对我国特有的官场关系和社会关系。比如领导、朋友、亲属求帮办事，但如果帮忙又违反相关规定，导致官员无法平衡好这些关系，这对官员无形中造成很大的心理压力。 来自社会公众的监督和传统的处事习惯，也成为诱发官员心理危机的原因之一。随着我国民主进程的加快，官员在正常工作状态下的一言一行，被置于公众的视线监督之下，稍有不慎，便可能招致麻烦。刚刚过去的2009年，比如“替党说话，还是替老百姓说话”“你敢在新华网曝光，我就叫它关闭”“我们是有身份的人”等“雷人语录”的官员，不但引来非议，有的甚至还丢官挪位。 再者，高压反腐的压力。官员掌握着一定的人、财、物的支配权，由于我国缺乏完善和健全的官员财产申报制度、回避制度等防止利益冲突的机制，在社会资源分配过程中，官员面临众多的诱惑，“寻租交易”使官员成为腐败“高危人群”，在众多诱惑和高压的反腐态势之间，官员的心态常常处在心理矛盾和失衡之中，容易产生严重的心理危机。 以往就有些官员经不住诱惑而腐败，但又担心腐败问题败露难获饶恕，直接导致心理压力过大而选择自杀。还有的官员深陷腐败串案泥潭，意欲脱身却难以自拔，最终在痛苦之中选择自杀。 此外，家庭生活的压力。在日益激烈的官场竞争环境下，由于官员不得不把大量的精力和时间放在工作和应酬中，无暇顾及家庭成员的感情，比如缺乏夫妻交流、忽视对孩子的关爱和教育，从而使一些官员在内心里一种愧疚感，导致家庭产生不和谐，甚至出现危机，从而给官员造成巨大的心理压力。 不可否认，官员在各种压力下，加上在相当长一段时期，我国对官员的培训，往往侧重在政治思想和业务水平上，而在思维方式和领导方式科学化上缺乏足够的训练，加上长期忽视心理上的关注和关怀，以致官员的心理压力无法找到缓释渠道，从而影响工作和事业，甚至导致自杀悲剧的发生。 “随着挑战不断增加，工作和生活压力越来越大，官员出现心理危机的可能性也在不断加大。”浙江省金华市第二医院心理咨询室主任施承孙接受记者采访时表示，“近几年，虽然有关部门越来越重视官员心理健康，但仍然停留在一个表层的阶段，很少有实质性举措。因此，在干预官员心理危机上的意识和举措，就很有必要加大力度。” <h3>官员心理减压“试水”</h3> 中央和有些地方已意识到官员心理健康的重要性。2005年6月，中组部发文《要重视和关心干部的心理健康》认为：“总体上干部队伍心理是健康的，但是确有少数干部因心理负担过重而出现焦虑、抑郁等问题，甚至有个别干部心理严重失调，导致精神崩溃。” 此文还要求，“把对干部心理素质的考察了解作为选拔任用干部的重要依据”，对于心理素质的考察方法，“也可以引入一些心理学方法和现代化手段进行必要的测试”。 2006年3月29日，中央印发的《干部教育培训工作条例（试行）》指出：“要全面提升干部的思想政治素质，科学文化素质、业务素质和健康素质。”健康素质不仅包括没有疾病或不虚弱的传统意识，而且内含身体健康和心理健康的完美状态。 2010年1月2日，中共中央政治局委员、中央书记处书记、中央组织部部长李源潮在四川调研时也强调，基层干部承受的工作压力、生活压力和心理压力都很大，要具体帮助基层干部克服困难，积极疏导基层干部的心理压力。 在此前，有些地方还把官员的心理测试和考核纳入执政视野。2002年始，四川省纪委就每年对机关所有官员进行一次心理测试，省委组织部在个别选调官员时，也尤其关注其心理健康问题。 2005年9月30日，北京市面向全国公开选拔13名副局级官员和市属企业高管时，也在笔试开始前增加了心理试题。但与四川不同的是，北京的心理测试成绩不算分，而只是一个文字性的评价。 2007年8月11日，广西壮族自治区为厅（局）以上官员开设“时代前沿知识”系列讲座，北京师范大学心理学院博士生导师郑日昌教授受邀给与会官员上了一堂精彩的心理健康知识培训课；2009年暑假期间，天津市公路局邀请南开大学博士生导师齐善鸿教授给局里的官员上了一堂“道家养生与身心健康”的课，均受到了官员的热烈欢迎。 但是，目前各地对官员心理危机的干预，总体效果并不理想。一个主要原因是，现行的官员培训往往侧重于政治说教，忽视精神心理健康方面的关注。有些地方组织部门也开展谈心谈话方式的心理咨询活动，但有关隐私泄露的恐惧心理，还是在很大程度上令官员对这样的心理咨询望而却步。 “很多官员在心理高压状态下工作，有些虽然自觉出现了心理问题，却不知道该如何缓解；有的虽然也认识到心理咨询、心理治疗能为其缓解心理危机，但目前还是很有顾虑的，不愿意放弃一些东西去寻求专业的心理帮助，所以使自己身心状态总是处于恶性循环中，走在崩溃的边缘。一旦受到外界刺激，觉得无路可走时，就会增加自杀的可能性。”国家行政学院研究员、全国政策科学研究会副秘书长胡仙芝博士接受记者采访时表示。 “如果承认自己有心理问题，就不得不放弃很多已经得到的东西。”北京市直属机关一位不愿意透露姓名的官员对记者直言，“我即使感觉自己心理有问题，也不会去咨询，因为没有人能保证我这些隐私不外传。我也不愿意向家人或朋友倾诉，以免让他们担心，所以什么事情都自己扛着。” <h3>官员心理危机干预需常态化</h3> 受访专家认为，官员的心理健康问题，表面看只是个体的心理现象，但深层次上看却是一个社会问题，如何解决好这个问题，不仅要从官员个人身上入手，更为重要的是需要来自官员管理监督部门的重视，同时也需要从制度、社会、文化等方面来加以解决。 “官员的心理要健康，前提是要有一个人人清廉的政治环境，让官员不想贪、不能贪、不敢贪，用制度保护官员的心理健康。”李成言认为，“中央2010年2月24日新发布《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，在规范党员干部行为方面强调52个‘不准’，并在实施与监督方面有具体措施，使官员廉洁从政更多了一些制度保障。如果官员腐败问题得到有效控制，那么官员自杀的情况自然会逐步减少。” “健康的心理来自于包容、开放的心态，这种心态与社会心理状态息息相关。”胡仙芝认为，“官员作为执掌公共权力的特殊主体，应该还权力以公共性、开放性，让权力在阳光下运行，这样执掌权力主体的心理也变得更加‘阳光’一些；让权力运行具有更多的合作性，少一些不当的竞争性，减少暗箱操作和不透明，这样也容易与社会和他人形成比较平和的关系，有利于官员的心理健康，有利于政治的清明。” “有关部门应该鼓励官员定期或不定期地进行心理咨询，开展工作减压和心理疏导，坚持心理健康培训和一些问题的心理矫正。”胡仙芝建议，“根据不同官员的工作性质和特点，举办健康心理的专题培训班，运用正面典型事迹进行引导，利用反面典型案例开展警示，指导和帮助官员培养健康从政的心理意识。” “纪检部门要关心官员的心态动向，及时发现和纠正官员自身存在的问题。”齐善鸿认为，“应把官员心理健康和心智强健的教育，列入培训的重要内容，帮助官员掌握解决自己心理问题的方法和技巧。可引入一些心理学方法和现代化手段进行必要的测试，对官员心理危机干预要做到常态化。” 同时，齐善鸿还建议：“根据官员的特殊情况，可为官员开通心理健康咨询热线，聘请资深专业人士为心理咨询或治疗专家，向承受压力的官员提供心理咨询、心理疏导和心理保健。同时必须清楚，这样一个看似心理性的问题，实则是多年来个人信仰和心智模式建设的制度化和训练力度不足所产生出来的一个具体表现。如果要长期从根本上解决，就必须从人员选拔、执政能力训练、信仰强度的培育和心理纾解几个方面同时入手。” 针对官员担心自己隐私泄露这个问题，施承孙特别建议：“要解决这个问题，比较好的方法，就是引入第三方的机构来进行处理。比如，一些外资企业在开展员工帮助计划（简称EAP）时，往往是把这个服务项目让一个专门机构来做。这样，服务开始更加专业，同时可以确保内部员工的隐私得到维护。” 在多位受访专家看来，外界对官员心理危机的干预固然重要，但更重要的是官员要重视自身的心理健康。为此，施承孙还建议：“官员承受着来自工作、人际关系等方面的多种压力，这些压力会导致人的应激反应。如果出现心理危机，官员可自己进行心理调节，包括宣泄、幽默、升华，还有放松、助人等等。” “如果从体制上解决官员‘能上不能下’的问题，官员面对官场竞争就会坦然得多，压力就会小得多。”中国社会科学院尹韵公研究员接受记者采访时指出，“一般来说，官员在岗位调整期间内心矛盾比较多发，这时有关部门要注意多与官员进行谈话沟通，以调适好官员心理。” 尹韵公还建议：“在官员选拔过程中，要尽量减少不确定性因素，不但要增强官员选拔的公开性和程序性，还要考虑官员选拔的民意基础，使官员晋升有序而公正，从而减少因仕途不可预期而带来巨大的心理压力。” 第四篇 公民社会——公民维护权利的途径和舞台 第六十一章 网络舆情检验政府公信力 在网络上听取民意，并积极回应公众的各种质疑，应成为当前各级政府部门的一项基本职能。 2009年8月，有关“高干子女占超亿元富豪人数91%”的信息在网上广为流传。有报道称，该信息引自国务院研究室、中宣部研究室等多家权威机构的联合研究报告。 2009年8月6日，国务院研究室授权新华网针对该信息发布严正声明，否认与其他部门开展过任何联合研究，更没有发布过任何联合研究报告。与此同时，其他研究机构也纷纷通过媒体辟谣，称这些信息来源纯属子虚乌有。 但这些迟缓的声明，并未能有效阻止该信息在网络上的肆意蔓延，网络传播的能量和放大器功能，被体现得淋漓尽致。 近年来，我国网民以网络为平台，在参与政治生活、发挥民主监督方面，发挥了巨大的影响力。但由于有关部门对网络舆情缺乏科学有效疏导，以致负面影响层出不穷，有的甚至还引发和扩大成为影响恶劣的公共事件。 接受记者采访的多位专家认为，要让网络发挥社会效益，各级政府部门应当进一步转变执政观念，同时健全网络传播的法律法规。只有这样，才能让网络既成为民众表达意见的场所，也成为政府听取民意、提高执政水平的信息源。 <h3>网络彰显“草根力量”</h3> 我国民间力量的快速成长，始终是与网络相辅相成的，并在网络上形成一个决策高层和传统媒体都关注，并产生互动的公共舆论场。 无论从“华南虎照事件”当事人被判刑到“史上最牛房管局长”被立案调查，还是从深圳海事局官员猥亵女童被“双规”到“邓玉娇案”，以网络维护权益、畅达民意、鞭挞腐败，已成为一种便捷而有效的手段。 “同传统的广播、报纸、杂志、电视相比，网络对信息的传播具有更快、更广的优势。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受记者采访时认为，“随着电脑的普及，网络这种传播力量将会更加突出，并成为发展前景极大的强势媒体。” “现实中公民参与社会管理的不足，正好可以通过网络弥补。”中国社会科学院新闻与传播研究所所长尹韵公研究员分析说，“在信息化时代，实际上形成了两个舆论场，一个是由报纸、广播、电视、期刊等媒体形成的传统舆论场，另一个是由互联网、手机等媒体形成的新兴舆论场。” 北京市政府一位年轻干部私下告诉记者：“现在的官越来越不好做了，稍不注意，即使出现很小的一个事故，若处理不当，经过网络传播的推波助澜，也可能会被发酵到可怕的程度。” 2009年7月16日，中国互联网络信息中心发布的《第24次中国互联网络发展状况统计报告》显示，今年上半年我国网民已达3.38亿，较2008年底增长13.4%，继续领跑全球；其中，使用手机上网的网民已达1.55亿，占我国网民总数的一半左右。 报告还显示，截至2009年6月30日，我国网民规模、宽带网民数、国家顶级域名注册量等三项指标仍稳居世界第一，网络普及率稳步提升。 “我国数量庞大的网民已意识到自己的力量，且不吝于将之发挥出来。”尹韵公认为，“他们在网上发表意见、交换信息，把一些生活中提出迫切需要解决的问题，及时、不断地提出来，以引起社会和有关部门的关注，使问题得以快速解决。” <h3>“双刃剑”作用需警惕</h3> 有关专家认为，网络犹如一把“双刃剑”，一方面推动着社会的开放和进步，但若不能正确对待和处理，也有可能使一些原本不会发生，或原可大事化小、小事化了的事情，演化成一种公共事件，造成严重后果。 例如，“石首事件”值得检讨。2009年6月17日，一个青年的非正常死亡，如同2008年同期的贵州“瓮安事件”一样，让湖北省石首市迅速占据国内外各大媒体头版位置。 但不同的是，当年瓮安县政府迅速澄清事件真相，有效阻止了事态发展。但石首市政府却因封堵舆情信息，让流言和谎言通过网络进一步传播，加速了事态的恶化。特别是通过滥用警力等手段强势介入，更是造成民众与政府对立，一度引起局面失控。 这样的例子不胜枚举。以“躲猫猫事件”“杭州飙车案”“罗彩霞事件”“处女卖淫案”等为代表的一系列网络事件，最后都上升为社会公共事件，且在真相大白之前，已造成恶劣的社会影响。 记者调查发现，这些事件都呈现出相同的规律，就是每当一个局部事件发生，流言和谣言通过网络迅速传播，网友发帖，引起众多跟帖，带来更大规模点击和评论，然后被门户网站转载，人们再用手机或即时通讯媒体向亲友群发，传统媒体迅速跟进，最终酿成社会热点事件。 随着网络技术手段的日新月异，网络传播途径也呈现多样化。比如跟帖、论坛、网上调查、网上签名、电子邮件、博客或个人空间等。此外，还有即时通讯群和移动电话短信。网民的意见、情绪与态度等，通过这些途径向现实社会传播。 “大多数网民在网上传播的出发点是好的，但极易受到‘匿名身份’的‘网络非理性’左右，易产生非理性的判断和情绪。如果缺乏正确疏导，就容易使初衷偏离方向。”在南开大学博士生导师齐善鸿教授看来，“平息这类事件，不仅浪费大量的人力、财力，更容易损害政府形象，降低政府公信力。” <h3>信息不对称是关键</h3> 受访专家认为，网络传播反映出不同群体的利益诉求，但在网络舆论事件此起彼伏的当今，有些地方政府官员还不懂网络传播的规律，在应对网络舆论压力时显得束手无策。 “有些政府官员对一些可能诱发公共事件的问题看不出苗头，看不出问题背后的民意和诉求，以致酿成大事件。”李成言认为，“很多网络事件看似个案，但在网民心中，已有多个类似事件的积累，一旦有个事由，必然会集中爆发。加上事件发生后，有些官员不善于积极应对，使情况越来越糟。” 据有关专家介绍，在危机公关和议题管理上，最好是事件发生后12小时内作出反应并启动应急预案。但记者发现，以往政府部门的回应，多数仍是事后的、被动的，扮演着消防队员的角色。由于失去向公众传达全面准确信息的第一时间，为流言和谣言的滋生蔓延提供了空间。 “由于网民身份匿名，以致少数人缺乏为自己在网络上的非理性行为承担责任的意识。”尹韵公认为，“网民情绪化地参与网络传播，若再有敌对势力想利用网络达到不可告人的目的，就会使网络传播更具有冲突性、震荡性和破坏性。” 多位专家还认为，社会身份地位冲突、利益冲突，是构成了网络大事件的基本要素。记者调查也发现，以往的网络事件冲突中，给人印象往往一方是弱势，比如儿童、妇女、农民等，另一方则是强势，比如富人、官员等。而网民的情感倾向，一般定势在弱势一方，以致事件真相扑朔迷离。 除社会身份地位冲突外，与网民利益密切相关的话题，也是引发公共事件“易燃点”。比如周久耕事件之所以引发舆论热潮，本质并非官民冲突，而是利益冲突。作为房管局长的周久耕，声称要惩处低价销售楼盘的开发商，这必然激起期盼房价下跌的主流民意的强烈反弹。 “网络没有属地划分，可在现实中，各地警方基本遵循属地管理原则。”北京市公安局网监处一位干警告诉记者，“网络舆论事件的特点，是各地网民就某一地的某件事形成快速的、规模性的聚集，政府有关部门要在短时间内整合现有资源，做到快速联合反应，确实是对执政能力的考验。” 据不完全统计，目前我国每天新增网站近3000家，其中大部分是体制外的商业网站，再加之外资大量进入我国互联网企业，都增加了网络监管的难度。 受访专家认为，网络传播对传统的监控体制来说，是一个严峻的挑战，相关部门亟待提升管理经验，完善相关机制。 <h3>网络风险已成“新考”</h3> 网络已改变了我国社会舆论的生态环境，并形成了崭新的网络舆论场。受访专家指出，网络越是发展，社会结构的脆弱性就越大，社会风险的治理成本也越大。如何认识、把握、管理网络舆论场，已成为各级政府面临的新课题。 “政府舆论监管部门应主动关注网络舆论的动态，研究网络舆论特点，对某个负面信息反映了哪个阶层的呼声、会不会迅速传播、是否会引发一场危机等进行评估。”齐善鸿提醒说，“对于哪些情况下易引发群体性事件，要做到心中有数，争取做到把工作重心，由被动应付转移到主动化解上。” “遇到网络群体性事件，各级政府部门应积极回应，迅速澄清事件真相，稳定网民情绪。”国家行政学院龚维斌教授认为，“可利用领导信箱、领导博客等手段，或请政府官员、专家以及当事人进行网络访谈，对网民表达的意见作出及时解答，正确引导网上舆论。” “网络对社会的影响并非虚拟，而是现实的，通过法律对网络以及网络行为进行规范具有重要意义。”北京中盛律师事务所杜立元律师建议，“目前我国网络立法已有了原则性或指导性的规定，但仍应建立并完善具有可操作性的行为规范体系，对语言暴力，散布色情、虚假信息等网络不良行为进行明确规范，对网民产生良好的行为引导性和后果预见性。还应注意强化对网络运营商监管责任的规定，使其更好地履行网络监管职责。” 在网络立法方面，国外有些做法值得借鉴。例如，1996年9月，英国颁布了网络监管行业性法规《3R安全规则》，“3R”分别代表分级认定、举报告发、承担责任。1996年7月，新加坡宣布对互联网络实行管制，并实施分类许可证制度。澳大利亚对网络内容的监管是先从地方政府推行，西奥省于1995年通过《检查法案》，直接规定业者对网络传播的内容负责。该国议会于1999年6月通过《广播服务（网络服务）修正案》，对互联网上的内容监管作出规范。 “作为网络警察或政府网络管理机构，要有公开的标志，如果网络出现有害信息，应及时公开地提醒公众，对散布不良信息的网民，要公开依法处理。”北京石油化工学院人文社科学院杨钟红副教授认为，“对网络管理要防患于未然，这比事后追责更具效果与善意。” 受访专家认为，对于各级政府部门来说，网络舆情危机处理技巧与策略已成为热门学问，“但归根结底，唯有怀着一份对民意的尊重和感激，具有应对危机的技巧和方法，才能真正起到作用”。 第四篇 公民社会——公民维护权利的途径和舞台 第十六十二章 “官办”行业协会的角色质疑 类似于“牙防组”的某些行业协会，还依附在政府部门下，打着政府的旗号，千方百计从企业身上“揩油”。 2007年4月，一个以“不官不民”的身份状态生存了近二十年，进行十几年“权威认证”的机构——“牙防组”，被卫生部一纸公文撤销后引发国内舆论的追讨。 “牙防组被撤消，是行业协会发展历史过程中的一个标志性事件。”有关专家告诉记者，近年来我国行业协会数量快速增长，日益成为推动经济发展的重要力量，但同时，类似“牙防组”的某些“官办”行业协会，还依附在政府部门下，打着政府的旗号，千方百计地从企业身上“揩油”。 随着“牙防组”存在的问题被陆续曝光，国内舆论也开始转向质疑各类“官办”“半官办”的行业协会。行业协会的改革与角色定位，再次成为舆论关注的焦点。 2007年5月13日，国务院下发《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，明确要求实行政会分开，行业协会要严格依照法律法规和章程独立自主地开展活动，切实解决行政化倾向严重以及依赖政府等问题。要从职能、机构、工作人员、财务等方面与政府及其部门、企事业单位彻底分开。现职公务员不得在行业协会、商会兼任领导职务，确需兼任的要严格按有关规定审批。 <h3>“官办”行业协会深陷信誉危机</h3> 在北京，随处可见一些政府部门门口挂着某某协会、某某学会和某某商会（以下通称为“行业协会”）的招牌，其中不少还顶着显赫的“国字号”头衔。 我国行业协会出现于20世纪80年代初。随着我国市场经济的发展，行业协会作为政府和企业间沟通的桥梁，其中有些协会坚持为政府、行业、企业服务的宗旨，在市场经济大舞台上担当起越来越重要的角色。 但记者调查发现，近年来有些行业协会挂靠在某些政府部门下，用各种方法迫使企业入会，收取高额入会费，还通过“评比”“排名”“认证”“会展”等手段，向企业乱颁证、乱收费，在自毁信誉的同时，也使主管部门的权威受到严重损害。 “不干正事，整天挖空心思从企业捞钱。”杭州一位企业负责人向记者反映，“最近每天都会接到很多协会的电话，一开口就号称是国务院或某部委下面的协会，不外乎就是邀请参加评奖、评优。每项都要钱，多的几万，少的也要好几千。” “入一个协会费用也不低，少的几千元，多的达十来万元。”北京一位民营企业老总向记者抱怨，“关键是交了钱入了会，并没有从协会那里得到什么服务。只有在下年通知交会费时，才想起有这么个协会存在。” 据了解，近年来协会举办的各种“评比”花样繁多，比如“年度品牌”“消费者满意奖”“十佳称号”“最信赖品牌”等。2007年1月11日，中国质量协会等单位发布了部分白色家电的“比较实验”结果，结果发布后的第四天，中国家电协会公开提出质疑，认为中国质量协会不具备抽查的权力，所谓的评测严重损害了企业的利益。 “这种协会之争，让人感到不是争着为企业服务，真正争的是背后不菲的灰色收入。”北京一位企业负责人一言道破玄机。他称：“目前不少行业协会热衷于搞各种评比和排名，目的就俩字：捞钱。很多评选活动，几乎是交钱就能入选，排名前后就看你交钱多少，感觉像竞价排名。而且，有些协会的领导，以前就是政府部门主管企业的老领导，想拒绝参加评选也很难。” 记者调查发现，除了高额的入会费以及各种评比费、排名费给企业造成不必要的负担外，协会的各种“认证”也让企业避之不及。 为企业产品认证，是协会的“认证”主业。“抗菌羽绒服”“抗菌地板”“抗菌空调”，等等，这些经过“中国抗菌协会”认证的产品被指毫无“认证标准”；在虚假宣传的包装下，曾以“天价”出售的欧典地板连续6年、先后3次被授予所谓的“315标志”认证。 <h3>体制弊端催生“权力寻租”</h3> 记者调查发现，目前行业协会中出现诸多问题，除自身自律不够外，主要根源还来自于我国行业协会本身存在的体制弊端。 据了解，目前相当数量的协会是仍沿袭行政机构的模式，不但有司、局、处级，而且配备的人员也都有行政级别待遇，其领导机构的构成，基本由现职或离退休的党政干部任名誉会长，由一位级别相当的党政干部担任会长。老百姓称这样的协会是：“戴市场的帽子、拿政府的鞭子、坐行业的轿子、收企业的票子、供官员兼职的位子。” “我国行业协会最突出的特点就是政会不分。”清华大学NGO（非政府组织）研究所贾西津认为，“一些官办协会，只是政府的口径和附庸，行政机关制定的决策，通过协会传递给企业。” “由于不少协会的领导层不是会员选举产生，而是有关政府部门任命。因此，这样的协会组织普遍只对政府部门负责，而不对会员负责，更多行使的是管制功能，而不是为会员服务的功能。”北京大学政府管理学院李成言教授接受记者采访时说，“这类机构或工作人员往往依靠政府的授权获得了垄断性权力，却又缺乏有效的外部监督与内部自律，在必要时行业协会可变成行政权力的隐身符，成为乱收费的机构，甚至有些协会领导还可能钻监管的空子，大发不义之财。” 北京一位熟悉行业协会情况的房地产企业负责人认为，在各类协会中任职的前任官员，虽然期满退休在协会任职，但人脉及关系资源还在那边，他们容易打通政府的各个环节。尤其是曾经担任过较高领导职位的官员，他们的“余热”不可小视，有些就在企业与政府中间做中介，为自己谋取利益，这就是有些专家说的“权力旋转门”。 有些协会私下代理对应的职能部门的一些赢利性业务，与社会上的其他公司签订合同，名正言顺地收取一定的信息费，这些费用最后大部分会被相关职能部门的主事官员以各种名义支取走。此外，一些官员还以赞助费的名义，将单位资金打入这些协会的账户，然后以各种名义取出，落入个人腰包。 <h3>深化改革才能进入良性发展轨道</h3> 接受采访的多位专家认为，我国加入世贸组织，意味着中国企业必须面对全球性竞争，竞争的结果不仅取决于企业自身实力，还取决于行业协会的发展状况等因素。改革现有行业协会，已经迫在眉睫。 事实上，我国政府早有决心要规范和发展行业协会。1998年，中央下发了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》，禁止“一套班子，两块牌子”的现象。 2003年10月14日，中央发布的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，“按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织。” 2005年3月25日，国家发改委发布《关于促进行业协会商会改革与发展的若干意见》（征求意见稿），其中提出行业协会的宗旨是为会员服务，提出“开展行业调查研究，掌握行业动态，提出有关经济社会发展政策和立法方面的建议”等十三项主要职能。 但记者调查发现，一些地方对行业协会的改革总是“慢半拍”。2007年4月，北方某市才开始讨论行业协会的发展和改革方案，计划用3年的时间，让政府有关职能部门与行业协会分开，现职的国家机关工作人员不得兼任行业协会的会长、秘书长等领导职务，已兼任的政府现职工作人员要辞去职务。 “目前各地行业协会的改革，感觉像挤牙膏，这深刻地体现出地方行政改革的强大惰性。”中国人民大学政治学系张鸣教授认为，“其背后，还是政府部门不愿意真正放权。” 有关专家在谈到2007年5月13日国务院下发的《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》时分析，此意见从国家层面把政府和行业协会彻底分开，这对于进一步理清政府职能，规范行业协会的发展具有积极意义。但也有专家指出，这个规定对公务员退出行业协会并没有明确具体的时间安排，而只是“限期分离”，同时仍留有“确需兼任的要严格按有关规定审批”的余地，这些都为公务员退出行业协会留下了不小的“口子”。 “我国行业协会要走出困境，像国外某些行业协会那样有所作为，唯一有效的办法，是放开行业协会的准入门槛，取消双重管理，淡化官方背景，彻底解决行政化倾向严重及过度依赖政府问题，真正回归民间。”北京中盛律师事务所杜立元律师建议，“要加快行业协会的管理立法，进一步明确行业协会的性质、宗旨、职能、管理体制、监督机制等，以市场化促进行业协会的发展，国家应该用铁腕手段统一推进全国各地行业协会与政府脱钩的步伐，加强行业协会自身建设，强化服务功能，使之成为真正代表行业和企业利益、公信力和权威性受到行业会员公认、与国际惯例接轨的自律性组织。” 国家行政学院教授竹立家认为，行业协会的生存与发展要通过市场来实现。行业协会要真正实现民间化和自治性，必须要无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门。必须通过市场实现为企业服务的目的。要通过深化改革，促使行业协会“自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务”。使其机构成员、经费来源、行为规范都由行业会员按照民主的原则依法选举和制定，这样行业协会才能成为一个以服务行业会员为宗旨的组织。 |
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